從數(shù)字上看，中國國務(wù)院于11月17日審議通過的《能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》似乎同時(shí)顯示出中國政府的進(jìn)取心和現(xiàn)實(shí)主義。北京希望5年內(nèi)非化石能源和煤電裝機(jī)的增長量差不多，按照國務(wù)院總理李克強(qiáng)的說法，就是要同時(shí) “擴(kuò)增量” 和 “保存量”。
這就意味著以上兩個(gè)行業(yè)都將獲得大量財(cái)政補(bǔ)貼——國家承諾為煤電清潔化的成本買單，并且支持可再生能源克服價(jià)格劣勢(shì)。
根據(jù)《金融時(shí)報(bào)》按國際能源署數(shù)據(jù)制作的全球能源補(bǔ)貼地圖，中國對(duì)化石能源和可再生能源的財(cái)政補(bǔ)貼分別排在第8位和第5位，相差不多。相比之下，其他幾乎所有國家——如海灣國家和德國——對(duì)二者的支持則有明顯的偏向性。
但能源行業(yè)觀察者認(rèn)為這些數(shù)字遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以表現(xiàn)出兩個(gè)行業(yè)面臨的復(fù)雜現(xiàn)實(shí)。中國循環(huán)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)可再生能源專業(yè)委員會(huì)（CREIA）和世界資源研究所（WRI）正在合作梳理中國的能源補(bǔ)貼政策。CREIA政策咨詢部主管彭澎在接受記者專訪時(shí)表示，可再生能源和化石能源面臨的政策環(huán)境并不公平：前者需要經(jīng)歷漫長的審批過程才能兌現(xiàn)補(bǔ)貼，而后者則無需承擔(dān)巨額的外部環(huán)境和氣候成本。
記者：煤炭和可再生能源在中國能源結(jié)構(gòu)中的地位和享受的財(cái)政補(bǔ)貼各是怎樣的？
彭澎（以下簡稱“彭”）：根據(jù)國際能源署的數(shù)據(jù)，截至2014年底，全球一次能源消費(fèi)量排名前十的國家中，中國的煤炭消費(fèi)比重最高，達(dá)到66%，兩倍于全球30%的平均水平?？稍偕茉吹谋戎匾苍谠黾?，可再生能源裝機(jī)的比重從2010年的26% 上升到2014年的32%，可再生能源發(fā)電量的比重從2010年的18%上升到2014年的23%。
目前，煤電進(jìn)行脫硫、脫硝、除塵等“清潔化”處理享受國家補(bǔ)貼，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是每千瓦時(shí)0.027元。2015年火電發(fā)電量為42307億千瓦時(shí)，假如每度電都按上述標(biāo)準(zhǔn)享受補(bǔ)貼，需要支付給發(fā)電企業(yè)大約1100億元。
可再生能源補(bǔ)貼絕大部分來自可再生能源電價(jià)附加費(fèi)。工商業(yè)用電每千瓦時(shí)上繳可再生能源附加費(fèi)0.019元，足額征收的話是800億元人民幣，但是由于各種原因無法做到足額征收，進(jìn)而導(dǎo)致補(bǔ)貼的發(fā)放拖欠嚴(yán)重。按照國家能源局副局長李仰哲的說法，截止到2016年上半年補(bǔ)貼拖欠累計(jì)達(dá)到550億元，大量并網(wǎng)發(fā)電、具備補(bǔ)貼發(fā)放資格的項(xiàng)目由于電價(jià)附加費(fèi)用收取不足，遲遲拿不到應(yīng)得的補(bǔ)貼。
此外，金融對(duì)于火電的支持力度也非常大。因?yàn)榛痣姀S一般可以拿到全社會(huì)最低成本的融資，是可再生能源企業(yè)無法相比的，融資成本比較低也是火電企業(yè)可以額外獲得的支持。
記者：除了發(fā)電環(huán)節(jié)所享受的環(huán)保補(bǔ)貼，煤電還享受其他形式的補(bǔ)貼嗎？
彭：煤電全生命周期的環(huán)境成本高昂。所謂符合排放標(biāo)準(zhǔn)的清潔煤，也只是在燃燒發(fā)電的環(huán)節(jié)可以做到清潔化，在前端開采以及運(yùn)輸?shù)倪^程中，對(duì)環(huán)境的影響始終無法消除。像山西大同，大地上滿目瘡痍，很多挖煤留下來的大坑，內(nèi)蒙古鄂爾多斯，牧民要與煤爭水，煤炭的前端開采耗水是非常大的，造成很多草原的沙漠化，這些成本都不體現(xiàn)在燃燒發(fā)電的過程中?；痣姀S支付的稅費(fèi)根本不足以負(fù)擔(dān)這些成本，環(huán)境成本最終又落到公共財(cái)政。政府需要再拿出一筆錢進(jìn)行環(huán)境修復(fù)，是全體納稅人在出這一筆錢，對(duì)于公眾而言，當(dāng)然非常不劃算。
根據(jù)財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所2015年的研究成果《煤炭消費(fèi)總量控制的財(cái)稅政策研究》，煤炭的環(huán)境生態(tài)和公眾健康的外部成本為302元/噸，氣候變化影響造成的損失成本160元/噸。而目前的環(huán)境收費(fèi)和資源稅僅為45元/噸。
記者：國際能源署近日上調(diào)了對(duì)全球綠色電力增長的預(yù)估，其中專門提到新興市場尤其是中國的巨大貢獻(xiàn)。中國是如何對(duì)于可再生能源電價(jià)進(jìn)行補(bǔ)貼的？
彭：按照可再生能源資源狀況和工程建設(shè)條件，中國為不同區(qū)域的風(fēng)電和光電制定了標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)，原則上保證這些項(xiàng)目收益率在8-10%。
可再生能源電力的收費(fèi)分為兩個(gè)步驟，電網(wǎng)首先按照當(dāng)?shù)孛摿蛎撓鹾蟮拿弘妰r(jià)格進(jìn)行結(jié)算。高出的部分，即燃煤脫硫標(biāo)桿電價(jià)和可再生能源標(biāo)桿電價(jià)之間的差額，則由政府設(shè)立的可再生能源基金支付，這也就是可再生能源所得到的補(bǔ)貼。
記者：化石能源補(bǔ)貼和可再生能源補(bǔ)貼在資金的申報(bào)和撥付等方面有什么不同嗎？
彭：化石能源補(bǔ)貼的發(fā)放是按月結(jié)算的?；痣姀S在完成了脫硫、脫硝、除塵之后按照每月的發(fā)電量結(jié)算，實(shí)時(shí)支付，不會(huì)拖欠。
而可再生能源的補(bǔ)貼要在項(xiàng)目建成之后，根據(jù)可再生能源補(bǔ)貼目錄一批一批進(jìn)行發(fā)放；而且目錄更新時(shí)間周期并不固定，最近的一批目錄等待時(shí)間長達(dá)三年。也就是說，光伏或者風(fēng)電項(xiàng)目建成之后，要經(jīng)過大概兩三年的時(shí)間才能申報(bào)進(jìn)入目錄。進(jìn)入目錄之后的補(bǔ)貼發(fā)放也是三個(gè)月結(jié)算一次，而不是按月。
以目前的情況，可再生能源項(xiàng)目從申報(bào)到拿到第一筆補(bǔ)貼的時(shí)間周期長達(dá)三年，考慮通貨膨脹率，每年的補(bǔ)貼還要打折扣，壓力還是比較大的。
可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)貼資金管理流程
記者：發(fā)改委正在對(duì)新能源標(biāo)桿電價(jià)調(diào)整征求意見，業(yè)內(nèi)認(rèn)為下調(diào)是必然的趨勢(shì)，而且政策的執(zhí)行時(shí)間也很快，在2017年1月1日。您怎么看待可再生能源優(yōu)惠政策的逐漸收緊？
彭：因?yàn)榭稍偕茉吹母郊淤M(fèi)用由工商企業(yè)用電承擔(dān)，中央政府為了拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)，不希望電價(jià)向上漲。而在維持電價(jià)穩(wěn)定的過程中，增加可再生能源的附加費(fèi)用被認(rèn)為非常困難。另外，隨著可再生能源技術(shù)的發(fā)展，其成本也在下降。
我們希望到2020年后新的風(fēng)電和光伏可以做到不需要任何補(bǔ)貼，平價(jià)上網(wǎng)，與煤電公平競爭。當(dāng)然，前提是煤電支付了足額的環(huán)境成本。但是，在2020年之前的這段時(shí)間，還是希望從國家和社會(huì)的層面給可再生能源一定的支持。畢竟現(xiàn)在中國需要完成環(huán)境改善以及減少碳排放的任務(wù)；而且，可再生能源畢竟是一個(gè)高端裝備制造業(yè)的延伸，可以促進(jìn)多層次的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
