本輪改革進行至此，紅利已得以釋放，難題和風(fēng)險也逐漸暴露，總結(jié)與反思改革的節(jié)奏、舉措，進一步研究改革的方向和路徑恰逢其時。
9月28日的中國電力體制改革國際研討會上，人民大學(xué)國發(fā)院能源與資源戰(zhàn)略研究中心主任、經(jīng)濟學(xué)院副院長鄭新業(yè)重點談及電改接下來的挑戰(zhàn)和對改革后續(xù)的思考，就電力市場建設(shè)、監(jiān)管能力建設(shè)、維持交叉補貼和普遍服務(wù)等提出相關(guān)建議。記者就上述問題專訪了鄭新業(yè)教授。接受采訪時，鄭新業(yè)提出：
1加強市場監(jiān)管，有串謀的市場還不如壟斷；
2普遍服務(wù)基金的安排須提上議程，普遍服務(wù)的倒退意味著本輪電改的失??；
3改革中要科學(xué)對待電網(wǎng)，科學(xué)的做法是強化監(jiān)管，而非電網(wǎng)碎片化；
4目前各地推行的公用電廠轉(zhuǎn)自備電廠是愚蠢的做法，提高了經(jīng)營風(fēng)險；
5旗幟鮮明地反對省間壁壘，反對電力諸侯經(jīng)濟，地方的畫地為牢是導(dǎo)致雙輸；
6中央應(yīng)打破目前的囚徒困境，專門花精力去建設(shè)區(qū)域市場。
9號文所提的改革即將成型
記者：新一輪電力體制進行至此，您如何評價目前的進展？
鄭新業(yè)：本輪電力體制改革進行至此， 應(yīng)該說，9號文的內(nèi)容在2016年底就要幾乎全部完成了。我們看到，第一，省級電力體制改革試點或售電側(cè)改革試點很快將覆蓋全國所有省（市、區(qū)）；第二，原定2017年開展的14個省級電網(wǎng)輸配電價改革提前到今年9月份啟動，基本實現(xiàn)省級電網(wǎng)的全覆蓋，各省成本監(jiān)審報告在2017年1月都要出來。由此可見，一定程度上，9號文提出的改革內(nèi)容即將完成了。也就是說，9號文這座樓的基本框架已經(jīng)蓋起來了，到2017年，就能看到這樓的形狀了，應(yīng)該說，電力體制改革還是挺快的了。
9號文確定了“管住中間，放開兩頭”的框架，所謂的“管住中間，放開兩頭”，意味著分級監(jiān)管，即是，中間環(huán)節(jié)的大網(wǎng)由國家發(fā)改委負責(zé)監(jiān)管，各個省則負責(zé)自己省內(nèi)的任務(wù)，實施省級試點，推進建設(shè)和監(jiān)管省級市場?！胺砰_兩頭”中的發(fā)電側(cè)的競爭早已進行了，售電側(cè)這一塊也逐漸進行了。
總體而言，9號文落地過程中，國家發(fā)改委和相關(guān)部門以及各個省的實施路徑是沒有問題的，這應(yīng)該給予正面評價，但是以省為主體的框架就有一定麻煩。
有串謀的市場還不如壟斷
記者：您所指的麻煩是什么？
鄭新業(yè)：麻煩之一是，“以省為主”加上“兩個優(yōu)先”（優(yōu)先購電、優(yōu)先發(fā)電），實際上與“市場起決定性的作用”其實是起沖突的。因為有了“兩個優(yōu)先”，很多地方就變得沒有多少市場了，因為這“兩個優(yōu)先”是不進入市場的。再加上以省為主，省內(nèi)的這個市場實際上就變小了，賣家少買家也少，那么就出現(xiàn)容易市場串謀的問題。
因此，我一直呼吁要出臺第七個電改配套文件監(jiān)管準(zhǔn)則，確認新的監(jiān)管機構(gòu)、監(jiān)管辦法，研究有效的監(jiān)管方式，比如安排國家發(fā)改委“價格監(jiān)督檢查與反壟斷局”或國家能源局“市場監(jiān)管司”承擔(dān)維持電力市場秩序的功能。
還要出臺第八個配套文件電力市場競爭規(guī)則，進行市場份額監(jiān)管（例如，事前規(guī)定高于20%市場份額必須出售資產(chǎn)）和行為監(jiān)管，來解決市場的串謀問題。必須意識到，有串謀的市場還不如壟斷，還不如不改革。而在區(qū)域市場中，串謀的問題就大大緩解了，而繼續(xù)以省為單位建立市場，這一問題就比較麻煩。
麻煩之二，在這一體系之下，監(jiān)管能力將面臨巨大的缺口。首先是人少，面對的是3萬億資產(chǎn)的龐大的，專業(yè)性極強，幾乎沒有參照系的電力企業(yè)，而國家主管部門的相關(guān)司局人員編制嚴重不足，各省物價局的相關(guān)處室也就幾個人，這么少的人員編制怎么可能做到對市場和中間環(huán)節(jié)的有效監(jiān)管呢？
其次是錯配，比如把很多力量用于發(fā)電側(cè)產(chǎn)能、需求側(cè)的保護，以及售電公司的準(zhǔn)入和退出，這是不對的，應(yīng)該要把更多的精力放在市場監(jiān)管上面。要相信，電力消費者比政府部門更關(guān)心他們自己的利益，政府部門不一定比電力消費者聰明。
再次，監(jiān)管問題還有一大問題，監(jiān)管者的央地分權(quán)。本輪改革的權(quán)限是在中央，執(zhí)行任務(wù)是各個省，但各個省執(zhí)行的程度是不一樣，改革路徑不一樣，監(jiān)管的對象和重點也不一樣。在輸配電價改革中，交叉監(jiān)審是一個辦法，但是要明白這不是可持續(xù)的監(jiān)管力量。
按理講，國家發(fā)改委和省物價局之間是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，不是人員業(yè)務(wù)調(diào)動關(guān)系。交叉監(jiān)審是沒有辦法的辦法，是臨時的變通辦法。現(xiàn)在到了中期評估的時候，應(yīng)該明確把這個事拿出來討論一下。
怎么來解決各省執(zhí)行差異問題，這就涉及中央部委之間的權(quán)限整合和央地縱向之間的分權(quán)調(diào)整問題，我覺得這個問題更值得專門討論。
我的建議是，要加強監(jiān)管，必須要增加人和預(yù)算，要建立3000人的監(jiān)管隊伍，增加專門的預(yù)算，中央每年出臺10億元人民幣的監(jiān)管預(yù)算。市場中沒有便宜的監(jiān)管，便宜的監(jiān)管一定是很糟糕的監(jiān)管，是效率損最大的監(jiān)管，貴的監(jiān)管不一定好，但是便宜的監(jiān)管一定不好。如果目前暫時還不能增加預(yù)算，至少要允許邀請專業(yè)的第三方監(jiān)審，由被監(jiān)審者買單、允許進入他們的成本。
監(jiān)管能力建設(shè)在未來是一個長期的問題，一定要有一個合理的制度安排配置合理的監(jiān)管人數(shù)、資金、權(quán)限，以及安排好央地之間的分權(quán)。
普遍服務(wù)的倒退就是電力改革的失敗
記者：您曾發(fā)表一個鮮明的觀點，普遍服務(wù)的倒退就意味著本輪電力改革的失敗，這是怎么考慮的？
鄭新業(yè)：可以預(yù)見到，隨著市場化改革的深入，一個是貴的電源（可再生能源），一個是便宜的用戶（農(nóng)業(yè)農(nóng)村用電），這兩個比重都高的地方將很難維持目前的交叉補貼。
這一問題的處理涉及到新的制度安排，但這不應(yīng)改由財政出錢來維持。從全世界各國看，這都是在電力用戶之間的交叉補貼。現(xiàn)在看，以省為單位可能造成很大影響。因為窮省的工業(yè)用電比例很小，而且還降價了，這窮省電網(wǎng)維持農(nóng)村偏遠地區(qū)補貼的能力就更小了。即便以區(qū)域為單位的電力市場，都會在全國部分地區(qū)維持普遍服務(wù)的能力下降。
在當(dāng)前，交叉補貼問題的處理和普遍服務(wù)基金的安排要明確提上議事日程，這也是目前的當(dāng)務(wù)之急。
隨著電力市場轟轟烈烈展開，隨著以省為單位推進電力市場建設(shè)，工業(yè)用電所占比重越低的省份，農(nóng)村面積所占比例越高的省份，交叉補貼的問題將越嚴重。因為“兩個優(yōu)先”是非市場化的，可再生能源所占比重很高的省份這個問題也很嚴重。
最后，我們會發(fā)現(xiàn)各省可持續(xù)進行交叉補貼的能力會發(fā)生巨大的差異，就是抽肥補瘦的能力變得越差，這是一個可預(yù)見的問題，必須出臺相應(yīng)的政策，必須研究普遍服務(wù)基金的出臺，這是九號文走到今天下一步需要努力的方向之一。
我們一定要意識到，改革前的有些東西是好的，我們要保留，不能好的壞的一塊兒改掉。比如前面我們說到的地區(qū)電價差異不大、交叉補貼、普遍服務(wù)，這都是對的。而且，普遍服務(wù)是社會文明進步的象征，這一定不能倒退，要旗幟鮮明地捍衛(wèi)它。普遍服務(wù)是電力改革中的一票否決，普遍服務(wù)倒退了，也就是電力改革失敗了。如果這一點丟掉了，這不是市場經(jīng)濟，而是叫資本主義，好的市場經(jīng)濟一定要兼顧普遍服務(wù)。
公用電廠轉(zhuǎn)自備是愚蠢做法
記者：在電力體制改革國際研討會發(fā)言時，您明確表示反對電網(wǎng)的碎片化。
鄭新業(yè)：反對碎片化有兩個原因。其一是效率原因，電網(wǎng)互聯(lián)有助于電力資源的跨區(qū)域利用，優(yōu)化配置。把電網(wǎng)碎片了，一個小的局域網(wǎng)就不如一個大網(wǎng)那么容易地利用其他區(qū)域的調(diào)峰、調(diào)頻、峰谷的資源，不利于使用或消納其他地方便宜電，調(diào)劑余缺。一個面積越大的水庫應(yīng)對風(fēng)險的能力，補給缺陷的能力就越強，應(yīng)對不同資源的整合能力就更強。
部分企業(yè)或政府把公用電廠變成自備電廠是很愚蠢的做法。如果自備電廠綁定了某個企業(yè)用戶，過幾年它可能會死了，因為它是周期性很強的行業(yè)，甚至是衰落性的行業(yè)，那這家電廠也就被動了。對于電廠來說，雖然看著高耗能行業(yè)這兩年還挺好的，但必須想想過兩年它衰落了怎么辦。公用電廠在大網(wǎng)這兩年看起來是利用小時數(shù)低一點，但是在大網(wǎng)的好處是東方不亮西方亮，由供電對象經(jīng)營狀況好壞而帶來的風(fēng)險，就可以稀釋了。這也是效率的問題。
更重要的問題是，一旦最肥這一塊電力用戶獨立為小型局域網(wǎng)變成一股潮流，我們就會發(fā)現(xiàn)，我們回到早期的八十年代了，全國電網(wǎng)是若干個分散的小電網(wǎng)組成的，那就會發(fā)現(xiàn)窮的窮、富的富，窮的地方電價更高，富的地方電價更低。
前面我們說到希望改革前的一些好處還是需要保持的，其中一個好處就是各個區(qū)域之間的電價差別不能過大，我個人認為這是一個很值得注意，也是必須要注意的問題。如果導(dǎo)致區(qū)域之間電價差異過大，將會直接影響部分區(qū)域的競爭力，并波及交叉補貼能力和維持普遍服務(wù)能力。
退一步講，各個地方都隨意通過建小型局域網(wǎng)來降低工業(yè)電價，最后你會發(fā)現(xiàn)其實誰也贏不了。為什么呢？因為云南通過這個辦法可以降云南的，貴州可以降低貴州的，黑龍江也通過這個辦法降黑龍江的，最后的結(jié)果一定是各地大工業(yè)電價螺旋式下降。最后會演變成各地全面下降，最終還是變成企業(yè)打價格戰(zhàn)。
推進改革中要科學(xué)地對待電網(wǎng)
記者：但對各個省而，為了避免本地的經(jīng)濟下滑，在一段時期內(nèi)這還是比較好用的工具。
鄭新業(yè)：我覺得，造成這個困境不能怪各個省，我也從不批評省一級政府在這一問題上的做法。這實際是一個囚犯困境，各個省也沒有辦法。在以省為單位格局下，各個省只能選擇這么干，明知不對也得這么干，跟隨螺旋式下降。于是這個事就變成了竹籃打水一場空，白忙活，而且還帶來了壞處，犧牲了電網(wǎng)的效率。
這涉及另一個問題，推進改革中如何科學(xué)地對待電網(wǎng)。首先是電網(wǎng)不能碎片化，這里既有效率原因，也有維持普遍服務(wù)、交叉補貼的原因，還有維持省際之間平衡的原因。
科學(xué)對待電網(wǎng)的第二方面是，加強對電網(wǎng)的監(jiān)管，并探索各種激勵性監(jiān)管的方式。除了現(xiàn)在所做的加強成本監(jiān)審以外，還應(yīng)該鼓勵探索激勵性監(jiān)管，比如在某一地區(qū)試點電價上限監(jiān)管，比如說規(guī)定輸配電價每年下降1.5%，連降五年或十年，鼓勵企業(yè)降低成本，降低電價。
第三，國務(wù)院國資委對電網(wǎng)企業(yè)的考核應(yīng)該單列?，F(xiàn)有情況下，很多時候其實不能怪電網(wǎng)，因為國資委對電網(wǎng)的經(jīng)濟指標(biāo)考核太多了，考核它的利潤，利潤還和職工薪金掛鉤，這是不對的。電力改革后，必須改變對電網(wǎng)企業(yè)考核和激勵行為，不能沿用過去的傳統(tǒng)的考核指標(biāo)。電網(wǎng)企業(yè)這是公共事業(yè)，不能當(dāng)成公益性或商業(yè)類的公司，要單獨拿出來考核，不能把它的行為與經(jīng)濟指標(biāo)、工資指標(biāo)掛鉤，制定新的適合改革吼電網(wǎng)新任務(wù)的、激勵相容的電網(wǎng)考核辦法。
在經(jīng)濟不景氣時期，主管部門不能把電網(wǎng)投資當(dāng)作應(yīng)對經(jīng)濟下滑的工具，電網(wǎng)要有它的投資規(guī)律，并不是一個反周期、反經(jīng)濟危機的行業(yè)。經(jīng)濟下行也不宜以降低電價來刺激高耗能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
電網(wǎng)的投資要經(jīng)過監(jiān)管部門批準(zhǔn)。電網(wǎng)的任何新增資產(chǎn)都必須經(jīng)過監(jiān)管部門的批準(zhǔn)而監(jiān)管部門同時要有自己的一套體系來評估。因為電網(wǎng)花每一分錢都會變成監(jiān)管部門成本加成的準(zhǔn)許成本，都會反映到電價中來。
我認為，強而有力的標(biāo)尺監(jiān)管，而不是碎片化，這才是對電網(wǎng)科學(xué)的態(tài)度，軟的更軟，硬的更硬。而現(xiàn)在在這個問題不夠清晰，可能反而是該硬的軟了，該軟的硬了。
省間壁壘、畫地為牢會導(dǎo)致雙輸
記者：近兩年電力供需寬松，省間壁壘問題浮現(xiàn)，如何看待這么多年來電力行業(yè)的省間壁壘并沒有改善？
鄭新業(yè)：對省間壁壘必須旗幟鮮明地反對，要反對電力諸侯經(jīng)濟。但是對于諸侯電力，光有政策沒有用，還得有體制機制安排，最終還是要靠電力市場來緩解。然而繼續(xù)以省為單位推進電力改革建設(shè)電力市場，省級壁壘必然更嚴重了?，F(xiàn)實中，現(xiàn)在部分省是很難受的，一方面追求降電價，需要隔壁省的便宜電源，比如說黑龍江需要蒙東的風(fēng)電，陜西需要四川的水電，而另外一方面則保本省的火電，保本省的煤礦，保本地的稅收、保本地的就業(yè)。
9號文實施到了今天，中央必須要說話、亮明態(tài)度，旗幟鮮明地反對電力諸侯經(jīng)濟?，F(xiàn)在得有一個清晰的聲音和明確的態(tài)度告訴大家，省間壁壘是不對的，否則怎么能叫市場經(jīng)濟，怎么稱得上讓市場起決定性作用呢。
另外，還要告訴地方政府，畫地為牢其實是導(dǎo)致雙輸。首先是本省拿不到低價優(yōu)質(zhì)電力資源，這是其一。第二，各省割據(jù)其實是導(dǎo)致所有人都得不到好處，打破囚徒困境后，所有省份都開放，那么最后是所有人都得益。但是現(xiàn)在如果沒有外力的作用，只有某一個省開放，別的企業(yè)到它那里去了，把本省企業(yè)給擊跨了，本省的企業(yè)還沒法進入別的省，所以大家都選擇不開放。
在這個問題，必須回到習(xí)總書記所說的統(tǒng)一的市場是必須要堅持的。電改中，統(tǒng)一市場對所有人有好處的。幾十年來改革開放一個重要經(jīng)驗和成績就是打破了諸侯經(jīng)濟，打破地方保護主義，讓市場發(fā)揮作用。
電改中放開兩頭，不僅僅是放開競爭主體，還是允許和鼓勵跨省競爭，反對省級封鎖，讓企業(yè)不僅在省內(nèi)比拼，還要在省際比拼。如果中央不干預(yù)，每個省只能選擇割據(jù)了。
記者：但是現(xiàn)在看來區(qū)域市場建設(shè)動力不足，省級市場的積極性更高。
鄭新業(yè)：搭建好省級市場是電改起步，接下來要在條件成熟的地區(qū)，將區(qū)域市場建設(shè)提上日程。
所有人都知道區(qū)域是最優(yōu)選擇，但如果沒有人推動，所有人都會做出理性選擇，這就是所謂的囚犯困境。各個省都知道應(yīng)該建立跨省市場，西北六省市場和京津冀市場是最優(yōu)的，但是都不積極。而這種囚犯困境一定是第三方打破的，也就是中央一定要發(fā)揮主導(dǎo)作用。接下來，中央要專門花精力推動區(qū)域市場建設(shè)，旗幟鮮明地提出反對什么，支持什么。
統(tǒng)一市場的好處是長久地分享區(qū)域之間的資源，燙平短期的利益波動?？雌饋斫衲瓿蕴澚?，但是長期看，蛋糕是做大了。但是，不能出現(xiàn)規(guī)則好的時候順著你，不好的時候就撕毀，這就是體現(xiàn)中央政府的國家治理能力的時候。
除了這里說的處理央地關(guān)系，還有前面提到的要科學(xué)對待電網(wǎng)，科學(xué)對待電力市場，加強監(jiān)管能力建設(shè)，這些就是我認為九號文至今需要反思的地方。
