放開發(fā)用電計(jì)劃是市場化改革的關(guān)鍵一步。只有做足做好機(jī)制設(shè)計(jì)，不斷完善中長期直接交易，全面構(gòu)建由各專門電力市場組成的電力市場體系，才能切實(shí)推動電力管理手段由“計(jì)劃”向“市場”的轉(zhuǎn)變。
長期以來，我國電力行業(yè)管理手段以“計(jì)劃”為主，電源、電價(jià)、電量均受到政府的嚴(yán)格管制。電源管制主要體現(xiàn)為項(xiàng)目核準(zhǔn)，通過控制新增供給能力來滿足電力需求的預(yù)期增長，試圖實(shí)現(xiàn)并維持電力供需平衡。電價(jià)管制主要體現(xiàn)為政府直接制定上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)和銷售目錄電價(jià)，其中上網(wǎng)電價(jià)的制定基于不同發(fā)電技術(shù)項(xiàng)目核準(zhǔn)所估算的設(shè)備利用小時(shí)數(shù)，銷售電價(jià)則作為產(chǎn)業(yè)調(diào)控和普惠民生的重要手段。電量管制主要體現(xiàn)為政府通過發(fā)用電計(jì)劃分配電量，為電源投資提供有保障的回報(bào)預(yù)期。電源管制、電價(jià)管制與電量管制環(huán)環(huán)相扣，封閉運(yùn)行。
近年來，“電源—電價(jià)—電量”的“計(jì)劃”閉環(huán)受到諸多挑戰(zhàn)，運(yùn)行艱難。首先是電力供給能力增長過快，究其原因，一方面是因?yàn)榄h(huán)保政策與減排壓力推動清潔能源發(fā)電蓬勃發(fā)展，另一方面是因?yàn)樯暇W(wǎng)電價(jià)下調(diào)滯后于燃料價(jià)格下降，刺激傳統(tǒng)煤電逆勢上揚(yáng)。其次，新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)增速放緩、結(jié)構(gòu)調(diào)整導(dǎo)致電力需求疲軟，電力供需呈現(xiàn)明顯寬松態(tài)勢，用戶對降低銷售電價(jià)的訴求日趨強(qiáng)烈。再次，電量的大盤子有限而分食者眾多，造成火電設(shè)備利用小時(shí)數(shù)接連下降，棄水、棄風(fēng)、棄光愈演愈烈，電源投資的預(yù)期收益無法得到有效保障。
如何應(yīng)對這些挑戰(zhàn)？唯有打破“計(jì)劃”閉環(huán)，還原電力商品屬性，推進(jìn)市場化改革。中發(fā)[2015]9號文及其配套文件拉開了新一輪電力體制改革的序幕，提出“堅(jiān)持社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革方向”，“加快構(gòu)建有效競爭的市場結(jié)構(gòu)和市場體系”。近期發(fā)布的《關(guān)于有序放開發(fā)用電計(jì)劃工作的通知（征求意見稿）》是對“電源—電價(jià)—電量”閉環(huán)管制的重大變革，是從“計(jì)劃”到“市場”的關(guān)鍵一步。
怎樣從“計(jì)劃”走向“市場”
發(fā)用電計(jì)劃是“電源—電價(jià)—電量”閉環(huán)管制的核心規(guī)則。簡單地說，發(fā)用電計(jì)劃是以受管制的電量電價(jià)為支撐，通過平均式的電量分配，為電源提供有保障的預(yù)期收益。具體來講，發(fā)用電計(jì)劃既包括電量的分配，也包括電力的調(diào)度。其中，電量分配由政府電力管理部門主導(dǎo)，用近似平均分配式的方法制定各發(fā)電機(jī)組的年度發(fā)用電量計(jì)劃和年度分月發(fā)電量計(jì)劃；之后電網(wǎng)企業(yè)對月度發(fā)電量計(jì)劃進(jìn)行滾動修訂，嚴(yán)格保證各發(fā)電機(jī)組年度分配電量的完成。電力調(diào)度由電網(wǎng)公司調(diào)控中心主導(dǎo)，制定日發(fā)電計(jì)劃和輔助服務(wù)計(jì)劃，包括各發(fā)電機(jī)組的開停機(jī)計(jì)劃、出力曲線和備用、調(diào)峰、調(diào)頻等輔助服務(wù)，滿足負(fù)荷波動，保障系統(tǒng)安全。電力調(diào)度的結(jié)果依然要保證分配電量的完成，由于上網(wǎng)電價(jià)受嚴(yán)格管制，各發(fā)電機(jī)組擁有明確的收入預(yù)期。
簡單來講，放開發(fā)用電計(jì)劃的大致思路為通過競爭獲得電量，由市場決定電價(jià)，提高電源投資與運(yùn)營的自主權(quán)。征求意見稿所提舉措可以概括為：
在電量上，“計(jì)劃”與“市場”雙軌并存，發(fā)電與用電同步放開
征求意見稿在電量放開上充分體現(xiàn)了“計(jì)劃+市場”的雙軌思路。一是將煤電機(jī)組發(fā)電量分為非市場化電量和市場化電量兩部分，其中非市場化電量逐步過渡到優(yōu)先購電、優(yōu)先發(fā)電的剛性執(zhí)行，市場化電量由發(fā)電企業(yè)與售電企業(yè)、用戶直接交易確定，所占比重逐年提高。二是鼓勵大型水電、核電按照“計(jì)劃+市場”的方式簽訂中長期送受電協(xié)議。具體到“計(jì)劃”，要求明確優(yōu)先購電、優(yōu)先發(fā)電的保障范圍，確定優(yōu)先購電、優(yōu)先發(fā)電規(guī)模及跨省跨區(qū)優(yōu)先送受電規(guī)模；具體到“市場”，要求主要輸送煤電的跨省跨區(qū)送受電的電力電量逐步過渡到全部由各方自行協(xié)商確定。
關(guān)于發(fā)電側(cè)放開，征求意見稿提出先后放開煤電、氣電、可調(diào)節(jié)水電、核電、不可調(diào)節(jié)水電、風(fēng)電及光伏參與市場交易，不斷擴(kuò)大參與市場交易的發(fā)電技術(shù)種類。關(guān)于用電側(cè)放開，征求意見稿提出電力用戶參與市場交易規(guī)模與發(fā)電機(jī)組放開容量相匹配。一是具備條件的地區(qū)擴(kuò)大電力用戶放開范圍不受電壓等級限制；二是中小用戶可通過售電代理參與電力直接交易；三是售電公司可視同大用戶與發(fā)電企業(yè)開展電力直接交易；四是新增大工業(yè)用戶原則上通過簽訂電力直接交易合同保障供電，鼓勵其他新增用戶參與電力直接交易。
總體來看，放開發(fā)用電計(jì)劃將徹底改變“計(jì)劃”管制下電量的平均式分配，各發(fā)電機(jī)組必須通過市場競爭獲得電量來謀求收益，有助于提高電力系統(tǒng)運(yùn)行與發(fā)展的經(jīng)濟(jì)效率，實(shí)現(xiàn)電力資源的優(yōu)化配置和高效利用。
在電價(jià)上，上網(wǎng)電價(jià)與目錄電價(jià)適時(shí)取消，價(jià)格由市場競爭決定
在上網(wǎng)電價(jià)方面，征求意見稿提出除優(yōu)先購電、優(yōu)先發(fā)電對應(yīng)電量外，發(fā)電企業(yè)其他上網(wǎng)電量價(jià)格主要由用戶、售電主體與發(fā)電企業(yè)通過自主協(xié)商、市場競價(jià)等方式確定，不再執(zhí)行上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)。另外，在電力市場體系比較健全的前提下，全部放開上網(wǎng)電價(jià)。
在銷售電價(jià)方面，征求意見稿提出隨著電力直接交易用戶的放開，適時(shí)取消相應(yīng)類別用戶的目錄電價(jià)。220千伏電力用戶已全部參與直接交易的，盡快取消220千伏用電目錄電價(jià)；110千伏用戶已全部參與的，盡快取消110千伏目錄電價(jià)。另外，在電力市場體系比較健全的前提下，全部放開銷售電價(jià)。
總體來看，放開發(fā)用電計(jì)劃后，上網(wǎng)電價(jià)與銷售電價(jià)將由市場機(jī)制決定，克服“計(jì)劃”管制下電價(jià)固化不變、調(diào)整滯后的弊病，有助于向發(fā)用雙方提供靈活高效的價(jià)格信號，充分激發(fā)市場活力，為電力服務(wù)創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新提供豐沃土壤。
在電源上，電量不分配、電價(jià)不固定、收益不保證，推動電源投資成為真正的市場行為
征求意見稿提出，要充分考慮市場消納情況，加強(qiáng)對電源發(fā)展的規(guī)劃指導(dǎo)，研究制定煤電項(xiàng)目招標(biāo)工作機(jī)制?？傮w來看，放開發(fā)用電計(jì)劃造成電量不分配、電價(jià)不固定，電源投資將無法擁有可預(yù)期、有保障的穩(wěn)定回報(bào)，電源管制獨(dú)木難支，“電源—電價(jià)—電量”的“計(jì)劃”閉環(huán)將被打破。因需通過市場競爭獲得收益，電源投資將轉(zhuǎn)變?yōu)橐越?jīng)濟(jì)效益為核心考量的市場行為，電源投資與運(yùn)營的自主權(quán)有望提高。
如何走好這關(guān)鍵一步
放開發(fā)用電計(jì)劃是新一輪電力體制改革的重要組成，是構(gòu)建有效競爭的市場結(jié)構(gòu)和市場體系的必由之路，是電力行業(yè)管理手段由“計(jì)劃”向“市場”轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵一步。關(guān)于放開發(fā)用電計(jì)劃，筆者提出三點(diǎn)建議。
深化對市場運(yùn)行的理解，提前做好保障性機(jī)制設(shè)計(jì)
征求意見稿提出，對未納入優(yōu)先購電的電力用戶，電力直接交易合同之外的用電量由電網(wǎng)企業(yè)按照政府定價(jià)保底供應(yīng)，保底價(jià)格應(yīng)高于市場平均價(jià)格。此項(xiàng)舉措意在通過保底供應(yīng)的高價(jià)杠桿，激勵非優(yōu)先購電電力用戶的全部電量都參與到市場交易。需要注意的是，市場價(jià)格起伏波動，保底價(jià)格高于市場平均價(jià)格可以實(shí)現(xiàn)；但在某一時(shí)期難免出現(xiàn)保底供應(yīng)價(jià)格低于市場價(jià)格的情況，需提前做好保障性機(jī)制設(shè)計(jì)，避免大量用戶蓄意轉(zhuǎn)向保底供電、電力直接交易合同無法履行。
采用靈活的市場化方式推動“計(jì)劃”向“市場”轉(zhuǎn)變
征求意見稿提出，非市場化電量利用小時(shí)數(shù)逐步過渡到完全落實(shí)優(yōu)先發(fā)電、優(yōu)先購電的剛性計(jì)劃；通過設(shè)定基準(zhǔn)小時(shí)數(shù)、逐年減小折算系數(shù)，加快縮減煤電機(jī)組非市場化電量。這些舉措對“計(jì)劃”和“市場”的范圍進(jìn)行明確界定，并提出“計(jì)劃”向“市場”轉(zhuǎn)變的推動措施。需要注意的是，優(yōu)先發(fā)電、優(yōu)先購電等計(jì)劃行為主要是保障無議價(jià)能力用戶用電和保障清潔能源發(fā)電、調(diào)節(jié)性電源發(fā)電，在全社會電量中的占比較小。隨著市場交易規(guī)模的不斷擴(kuò)大，通過調(diào)整計(jì)劃電量實(shí)現(xiàn)交易電量的保障執(zhí)行和偏差調(diào)整將非常困難，應(yīng)當(dāng)采用中長期交易財(cái)務(wù)結(jié)算等市場化方式實(shí)現(xiàn)電力保障供給和清潔能源消納。
以中長期交易為起點(diǎn)，全面構(gòu)建電力市場體系
征求意見稿中的多項(xiàng)舉措均以中長期協(xié)議（合同）為市場化交易的主要形式。在此基礎(chǔ)上，征求意見稿提出要加強(qiáng)對電力用戶參與市場意識的培育，幫助用戶了解用電曲線；爭取在兩年內(nèi)，實(shí)現(xiàn)110千伏以上大用戶在參加電力直接交易時(shí)提供預(yù)計(jì)用電曲線。需要注意的是，在“計(jì)劃”與“市場”雙軌并存的背景下，如仍以雙邊交易模式為主，發(fā)用電曲線將變得非常重要。一是因?yàn)橹挥刑峁┌l(fā)用電曲線，才能更為合理地分?jǐn)倢?shí)時(shí)平衡與輔助服務(wù)成本；二是因?yàn)橹挥刑峁┌l(fā)用電曲線，才能體現(xiàn)電力在時(shí)間維度上的價(jià)值，從而準(zhǔn)確反映電力供需形勢與系統(tǒng)運(yùn)行狀況。征求意見稿還提出，自愿認(rèn)定的可再生能源調(diào)峰機(jī)組基準(zhǔn)小時(shí)數(shù)限制可適當(dāng)提高；鼓勵新投產(chǎn)煤電機(jī)組自愿認(rèn)定為可再生能源調(diào)峰機(jī)組。需要注意的是，可再生能源發(fā)電的大規(guī)模并網(wǎng)大幅增加了系統(tǒng)調(diào)峰和輔助服務(wù)需求，由特定機(jī)組提供并以計(jì)劃方式補(bǔ)償有失公平、效率有限，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建市場化運(yùn)行的實(shí)時(shí)平衡市場和輔助服務(wù)市場，為市場參與者提供公平合理、透明高效的激勵與回報(bào)。
總的來說，放開發(fā)用電計(jì)劃是市場化改革的關(guān)鍵一步。只有做足做好機(jī)制設(shè)計(jì)，不斷完善中長期直接交易，全面構(gòu)建由各專門電力市場組成的電力市場體系，才能切實(shí)推動電力管理手段由“計(jì)劃”向“市場”的轉(zhuǎn)變。
