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《能源法》出臺將涉及利益協(xié)調(diào)、能源形勢、管理體制等多個層面

綜合開發(fā)研究院發(fā)布時間:2020-04-28 10:53:07  作者:李靜云

  2007年至2020年,《能源法》三次面世,13年數(shù)易其稿,仍處于征求意見階段。期間,我國能源格局產(chǎn)生了巨大變化,歷經(jīng)多個版本的《能源法》為何遲遲未出臺,涉及利益協(xié)調(diào)、能源形勢、管理體制、操作落實等多個層面。相信4月10日發(fā)布的征求意見稿引發(fā)空前熱議后,《能源法》能盡快出臺,為我國能源發(fā)展和能源革命保駕護航。

  一、立法現(xiàn)狀

  我國能源法律體系不夠健全,基本法長期缺位。1973年第一次石油危機發(fā)生后,各國紛紛加快了能源立法進程,通過制定能源法律法規(guī)更好的管理和利用能源。能源的法制化管理,促進了開發(fā),保障了供應,抑制了不合理的能源消費,使許多國家逐步擺脫了能源問題的嚴重困擾。美國從尼克松提出能源獨立目標至今,至少出臺了7部《能源政策法案》及其他相關(guān)立法。這些法律推動了可再生能源的開發(fā)和探索,降低了對能源進口的依賴,保證了能源儲備安全。如今,美國已然從全球最大的能源消費國變成了能源出口國,實現(xiàn)了能源獨立和供應的多元化。歐盟經(jīng)過幾十年的發(fā)展,也逐步形成了一套比較完善的能源法律與政策。各成員國在基本的規(guī)范指引下建立起了一套能源生產(chǎn)、運輸、分配和交易的體系,基本保證了能源供應的安全,也使得歐盟成為能源利用效率最高和引領(lǐng)可再生能源發(fā)展的典范。

  表1 部分國家在能源領(lǐng)域出臺的法律

 

  相較而言,我國能源立法起步較晚、進程較慢,目前僅在電力、煤炭、可再生能源和能源節(jié)約四個領(lǐng)域制定了能源單行法律。事實上,能源不僅涵蓋煤炭、石油、天然氣、可再生能源等一次能源,也包含電力、氫能等二次能源。因此,《能源法》既不能是一部僅限于單一行業(yè)的法律,也不能是一部立足于解決某個層面具體問題的專項法律,而應該是一部為能源高質(zhì)量發(fā)展建坐標、指方向的綱領(lǐng)性法律。沒有綱領(lǐng)性的《能源法》,各能源單行法之間缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào),容易產(chǎn)生沖突,也無法處理能源發(fā)展在方向性、戰(zhàn)略性和整體性上的問題。

 

  二、立法歷程

  《能源法》的起草歷史不僅僅始于2007年,而可以追溯到更長遠的年代,大致分為四個階段:

  第一階段,《能源法》草擬工作的提出。黨的十一屆三中全會后,經(jīng)濟體制改革推動了我國的能源立法工作。1979年,時任副委員長彭真把草擬《能源法》的任務交給了國家能源委員會,該委員會能源法研究小組計劃于1983年完成《能源法》草擬工作。然而,隨著國家能源委員會在1982年的撤銷,《能源法》草擬工作終止。

  第二階段,2007版《能源法(草案)》。2005年,國家能源領(lǐng)導小組辦公室牽頭成立了由15個部委和機構(gòu)組成的《能源法》起草組,起草組下設專家組,開始起草第一版《能源法》。2007年,《能源法(征求意見稿)》公開收集了社會的意見和建議;2008年,上述起草組及常駐專家、秘書處陸續(xù)解散,《能源法(送審稿)》由國家發(fā)改委提交至當時的法制辦,由法制辦向各界征求意見。此階段,《能源法》立法工作聲勢浩大,多次被列入立法計劃,但是都未能讓《能源法(草案)》從國務院走出而進入全國人大。

  第三階段,2016版《能源法(送審稿)》。2015年,國務院立法工作計劃將制定《能源法》列為全面深化改革和全面依法治國急需的項目;2016年5月,能源局印發(fā)《能源立法規(guī)劃(2016-2020年)》,確定《能源法》等 “五法四條例”為能源立法重點推進項目。根據(jù)國務院法制辦的工作要求,國家能源局成立了研究修改小組,借鑒國外立法經(jīng)驗,對《能源法》的定位和需要解決的重點問題進行研究梳理,多次組織專家、能源企業(yè)召開研討會,廣泛吸收各方面意見,協(xié)調(diào)達成一致共識后,形成《能源法(送審稿)》修改稿,于2016年11月報送國務院法制辦。該版《能源法》沒有對外公開的文本。

  第四階段,2020版《能源法(征求意見稿)》。2017年,發(fā)改委、能源局組織成立了專家組和工作組對《能源法(送審稿)》修改稿進行進一步的修改和完善。2020年4月,國家能源局發(fā)布了關(guān)于《中華人民共和國能源法(征求意見稿)》的公告。從法律條文上可以發(fā)現(xiàn)多處能源管理政策和產(chǎn)業(yè)趨勢的新變化,總體而言,該版《能源法》承認了能源的商品屬性,明確了能源要跟上清潔化、低碳化、數(shù)字化的時代潮流,也強調(diào)了能源的普遍服務性。

  三、能源法為何長期缺位

  能源涉及面太廣,各方利益平衡難。能源問題涉及眾多品種從開發(fā)、供應到利用的整個過程,涉及從政府、行業(yè)、企業(yè)到社會公眾的利益。在不同發(fā)展階段,各類能源的體量、作用和地位也是顯著不同的。如何平衡不同時期,各能源品種、各市場主體間的關(guān)系是制定《能源法》所面對的難題之一。目前中國有《電力法》、《煤炭法》、《節(jié)約能源法》和《可再生能源法》四部單行法,《石油法》和《原子能法》等仍然缺位。如何使《能源法》既起到統(tǒng)領(lǐng)作用,又不代替各能源單行法律,也不與《礦產(chǎn)資源法》、《環(huán)境保護法》、《核安全法》、《清潔生產(chǎn)促進法》、《循環(huán)經(jīng)濟促進法》等相關(guān)法律產(chǎn)生矛盾,就需要《能源法》找準自己的定位。

  能源局勢變動劇烈,形成有法律約束力和宏觀指導性的能源基本法難度大。從國際形勢看,世界能源資源潛力存在較大的不確定性,能源資源競爭不斷加劇,地緣政治沖突、各國間的戰(zhàn)略博弈等都影響著全球能源安全和供銷格局,氣候談判與環(huán)境保護的壓力長期存在,中國能源經(jīng)濟和社會發(fā)展面臨的外部環(huán)境一直在變化。從國內(nèi)形勢看, “富煤、貧油、少氣”的資源稟賦,使得我國能源成為戰(zhàn)略短板,面臨著較大的安全保障風險;作為世界能源消費大國,我國在能源價格方面一直沒有足夠的話語權(quán)。風電、光伏等可再生能源從無到有,在技術(shù)和成本實現(xiàn)了飛躍式進步后,極大地改變了我國能源供應和消費格局。在國內(nèi)外能源局勢劇烈變動的背景下,我國能源市場化改革的范圍、目標和程度,能源開發(fā)利用的財稅、價格、投資、金融、進出口等政策,能源儲備及應急方式、能源戰(zhàn)略規(guī)劃的地位及內(nèi)容等,都需要根據(jù)形勢及時調(diào)整。

  能源體制改革不斷深化,改革目標和主題在不斷調(diào)整中演進。近70年中,我國能源管理體制經(jīng)歷了數(shù)次反復的集中與分散、上收與下放的嘗試,能源管理體制的不斷調(diào)整也從客觀上阻礙了法律的出臺。以電力體制改革為例,20世紀80年代我國主要解決電力供應嚴重短缺問題,推行“集資辦電”;20世紀90年代則主要解決政企合一問題。21世紀時我國開啟了“廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)、打破壟斷、引入競爭”的電力體制改革;2015年至今,則邁入“管住中間、放開兩頭”的改革階段,提出“三放開、一獨立、三加強”的方針,揭開了全面競價時代大幕,著力構(gòu)建主體多元、競爭有序的電力交易格局。由此可見,能否確立指引當前和未來一段時期的能源管理體制,是制定《能源法》所面對的難題之一。

  三放開、一獨立、三加強放開新增配售電市場,放開輸配以外的經(jīng)營性電價,放開公益性調(diào)節(jié)性以外的發(fā)電計劃;交易機構(gòu)相對獨立;強化政府監(jiān)管,強化電力統(tǒng)籌規(guī)劃,強化和提升電力安全高效運行和可靠性供應水平。

  綱領(lǐng)性法律的創(chuàng)新性與可行性兼顧難度大。對于《能源法》而言,法律規(guī)范和法律條文的表達應當盡量予以原則性的體現(xiàn),不宜過于具體。但過于寬泛的表達勢必會降低其可操作性,難免成為一部宣示性的法律。為增強法律的可操作性,有專家建議在立法中規(guī)定一些具有約束作用的量化指標;但也有專家擔心,如果這些指標不能按期實現(xiàn),將有損法律的權(quán)威性。

 

  四、能源法出臺已經(jīng)具備良好基礎

  綜上,在不斷變化的國內(nèi)外能源局勢下,在我國能源發(fā)展的不同階段中,由于涉及到各類能源品種之間、以及政府、行業(yè)和企業(yè)之間的博弈,如何平衡其中權(quán)利義務關(guān)系、如何滿足我國能源發(fā)展需求等問題都是《能源法》出臺的阻礙。

  但是,能源作為生活之要、生產(chǎn)之基,在現(xiàn)代經(jīng)濟中扮演著至關(guān)重要的角色。作為世界上最大的能源生產(chǎn)國、進口國和消費國之一,我國能源安全的保障、能源革命的推進、能源市場的建設,都需要能源法的支撐,應該經(jīng)由法治之手去指引和實現(xiàn)。

  2020年出臺的《能源法(征求意見稿》,共一萬四千余字,不僅肯定了立法的核心目的——保障能源安全,優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)和提高能源效率,還首次明確了對不同能源類型的定位和發(fā)展方向——優(yōu)先發(fā)展可再生能源,安全高效發(fā)展核電,提高非化石能源比重,推動化石能源的清潔高效利用和低碳化發(fā)展;進一步提出了能源市場化改革方向,強調(diào)了能源發(fā)展要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用、構(gòu)建有效競爭的市場結(jié)構(gòu)和市場機制。該版《能源法》的用詞也是比較考究的,在方向性上的指示多運用“適當”“合理”“有序”等詞,在原則性上的指南則多運用“堅持”“加快”“應當”等詞。

  當前,全球能源轉(zhuǎn)型步伐加快,清潔化、低碳化發(fā)展態(tài)勢更加明顯,作為世界能源大國,順應全球能源發(fā)展大勢,積極推進《能源法》出臺工作,將具有前瞻性的、符合各層面對能源改革方向的共識進行總結(jié),從13年的錘煉歷程中升華,進而打造能源基本法,指導我國能源發(fā)展和能源轉(zhuǎn)型邁向高質(zhì)量發(fā)展時代,是現(xiàn)實的需要,是社會的呼聲,更是增強我國在全球能源治理的影響力、不斷開拓人與自然和諧共生之路的戰(zhàn)略性要求。相信《能源法》頒布后,一定能為我國能源發(fā)展提供法律保障,為全球能源轉(zhuǎn)型不斷貢獻中國經(jīng)驗。

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