健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系，需要把事前、事中、事后貫通起來，做到縱向到底、橫向到邊，控源頭、管過程、重懲處，有效保障和促進(jìn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。
生態(tài)是統(tǒng)一的自然系統(tǒng)，是相互依存、緊密聯(lián)系的有機鏈條，生態(tài)環(huán)境保護(hù)是一項系統(tǒng)工程。《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》(以下簡稱《規(guī)劃綱要》)提出：“堅持綠水青山就是金山銀山理念，堅持尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主，實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，完善生態(tài)文明領(lǐng)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，構(gòu)建生態(tài)文明體系，推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，建設(shè)美麗中國。”這為健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系指明了方向、提供了遵循。健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系，需要把事前、事中、事后貫通起來，做到縱向到底、橫向到邊，控源頭、管過程、重懲處，有效保障和促進(jìn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。
形成大環(huán)保工作格局
我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系的發(fā)展和健全，源于實踐需要和問題導(dǎo)向。新中國成立后，我們逐步把生態(tài)環(huán)境保護(hù)擺到更加重要的位置，在一些地方開展污染調(diào)查和治理，開展水庫治理等工作。改革開放以來，伴隨我國經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)快速發(fā)展，基于資源環(huán)境承載能力已經(jīng)達(dá)到或接近上限的實際情況，生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系建設(shè)逐漸形成源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲的總體思路。
中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系建設(shè)改革的一個鮮明特征在于，有效調(diào)動各級黨委和政府抓生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性，形成大環(huán)保工作格局。習(xí)近平總書記親自倡導(dǎo)、親自部署中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察，主持制定一系列重大改革舉措和重大制度安排。第一輪中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察及“回頭看”動真碰硬，咬住問題不放松，受理群眾舉報21.2萬余件，直接推動解決群眾身邊的生態(tài)環(huán)境問題15萬余個;立案偵查2303件，行政和刑事拘留2264人，共向地方移交生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究案件509個。實踐充分證明，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度的制定和實施，推動解決了一大批長期想解決而沒有解決的生態(tài)環(huán)境保護(hù)“老大難”問題，是推動落實生態(tài)環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”的硬招實招。
2015年出臺的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》，進(jìn)一步細(xì)化黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員的“責(zé)任清單”，注重將行為追責(zé)與后果追責(zé)相結(jié)合，并將終身追責(zé)作為基本原則。2015年1月起新修訂的環(huán)境保護(hù)法正式施行，進(jìn)一步強化政府監(jiān)督管理職責(zé)，落實企業(yè)主體責(zé)任，并對環(huán)境違法行為規(guī)定按日連續(xù)計罰、查封扣押、行政拘留、限產(chǎn)停產(chǎn)等罰則。2020年出臺的民法典，以專章規(guī)定環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任，在全社會樹立起環(huán)境有價、損害賠償?shù)睦砟睿行Т驌袅朔欠ㄅ盼酆推茐纳鷳B(tài)等違法行為。
在不斷加大制度執(zhí)行力度的同時，生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系建設(shè)還著力向前拓展、向后延伸，從污染源過程管理拓展到經(jīng)濟(jì)過程、生產(chǎn)方式與決策行為等各方面，把源頭預(yù)防作為污染防治的根本之策，推動形成有助于環(huán)境保護(hù)的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式和生活方式。針對結(jié)構(gòu)性、布局性生態(tài)環(huán)境污染問題，我國已經(jīng)探索形成與資源環(huán)境國情相適應(yīng)的生態(tài)保護(hù)紅線等空間格局管控體系。以主體功能區(qū)劃為基礎(chǔ)，開展空間生態(tài)評價，劃定“三區(qū)三線”(城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間和生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界)和環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單，實現(xiàn)一條紅線管控重要生態(tài)空間。在以總體思路狠抓落實中，不斷提升制度的針對性、有效性，推動生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系落實落細(xì)。
推動生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系建設(shè)系統(tǒng)集成
黨的十九屆四中全會將原本分散的源頭預(yù)防、過程控制、損害賠償、責(zé)任追究制度提升為生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系，黨的十九屆五中全會強調(diào)完善生態(tài)文明領(lǐng)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。這些重要決策部署，有力推動生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系朝著系統(tǒng)集成方向發(fā)展。
目前，污染防治方面的體系建構(gòu)和推動落實工作基本到位，以系統(tǒng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度為保障，我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)生了歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化。黨的十八大以來，生態(tài)環(huán)境保護(hù)在單項制度突破的基礎(chǔ)上，更加重視通過全面深化改革推動體系化建設(shè)，強調(diào)打好前后呼應(yīng)、相互配合的 “組合拳”。比如，在責(zé)任追究方面，明責(zé)、履責(zé)、述責(zé)、考責(zé)、問責(zé)多環(huán)節(jié)全面推動;在源頭預(yù)防方面，構(gòu)建分工清晰、環(huán)環(huán)相扣的責(zé)任清單，促進(jìn)管發(fā)展就要管環(huán)保、管生產(chǎn)就要管環(huán)保、管行業(yè)就要管環(huán)保;在過程管理方面，強化環(huán)境保護(hù)、自然資源管控、節(jié)能減排等約束性指標(biāo)管理，及時公布環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)任務(wù)完成情況;在后果問責(zé)方面，推動中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察向縱深發(fā)展，強調(diào)環(huán)境司法，不斷強化威懾力。再如，源頭預(yù)防注重從結(jié)構(gòu)、布局等經(jīng)濟(jì)社會宏觀層面解決生態(tài)環(huán)境保護(hù)根本性問題;過程控制注重從節(jié)能降耗、污染減排等方面解決生產(chǎn)生活環(huán)節(jié)的綠色化問題;損害賠償和責(zé)任追究注重從經(jīng)濟(jì)成本內(nèi)部化、“關(guān)鍵少數(shù)”行為追責(zé)和后果追責(zé)兩個角度協(xié)同解決末端結(jié)果問題。無論單項制度，還是源頭預(yù)防、過程控制、損害賠償、責(zé)任追究4個環(huán)節(jié)，都向著體系化方向發(fā)展，并且各就其位、各負(fù)其責(zé)，能夠達(dá)到整合提升，可以實現(xiàn)乘法效應(yīng)。
也要看到，我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系建設(shè)仍存在一些亟須補齊的短板，如源頭預(yù)防的約束力尚未充分發(fā)揮，過程控制中排污許可證與其他環(huán)境管理制度的銜接有待進(jìn)一步加強，生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任還不夠嚴(yán)明。加之體系化建設(shè)啟動時間不夠長，有的地方和部門在操作落實上缺乏整體思維，相關(guān)制度措施的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性尚未充分顯現(xiàn)。加快補齊短板，需要進(jìn)一步強化生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系化建設(shè)，堅持問題導(dǎo)向全面深化改革，堅持目標(biāo)導(dǎo)向進(jìn)行需求分析，堅持效果導(dǎo)向強化集成創(chuàng)新。一方面，從制度政策作用對象出發(fā)，按時間或流程次序梳理分析不同要求，克服制度政策之間不匹配問題，強化系統(tǒng)聯(lián)系，努力實現(xiàn)協(xié)同增效、整體最優(yōu)。另一方面，結(jié)合新形勢新要求強化頂層設(shè)計，在系統(tǒng)化上下功夫，強化制度供給，不搞“單打獨斗”。同時，必須狠抓制度執(zhí)行，在制度執(zhí)行環(huán)節(jié)形成配套措施安排，把管用適用作為體系化建設(shè)的判斷標(biāo)準(zhǔn)，切實推動制度落地見效。
一體化推進(jìn)源頭預(yù)防、過程控制、損害賠償、責(zé)任追究
《規(guī)劃綱要》提出：“堅持山水林田湖草系統(tǒng)治理，著力提高生態(tài)系統(tǒng)自我修復(fù)能力和穩(wěn)定性，守住自然生態(tài)安全邊界，促進(jìn)自然生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量整體改善。”從生態(tài)環(huán)境保護(hù)的角度來講，貫徹落實這一重要部署，必須從源頭、過程和后果多環(huán)節(jié)整體發(fā)力，做到源頭預(yù)防強化約束，過程管理強化效能，損害賠償強化配套，責(zé)任追究強化精準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上，一體化推進(jìn)源頭預(yù)防、過程控制、損害賠償、責(zé)任追究，讓各項制度措施形成聯(lián)動效應(yīng)，推動生態(tài)文明制度更加成熟更加定型、生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系更為務(wù)實高效管用。
發(fā)揮制度政策體系合力。充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度體系合力，重在做到系統(tǒng)集成，追求整體最優(yōu)。一方面，協(xié)同推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管與自然資源監(jiān)管，兼顧生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會效益，處理好開發(fā)、利用、保護(hù)關(guān)系。另一方面，按照生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)運行規(guī)律，打破“一畝三分地”的條條框框，實施跨地區(qū)按流域行政執(zhí)法和聯(lián)防聯(lián)控，統(tǒng)籌山水林田湖草，提高環(huán)境治理效能。進(jìn)一步深化排污口設(shè)置管理改革，打通岸上和水里、陸地和海洋，構(gòu)建水陸統(tǒng)籌、精準(zhǔn)科學(xué)的江河湖海水污染治理體系。
形成環(huán)境與經(jīng)濟(jì)內(nèi)生融合機制。加強源頭預(yù)防，重在發(fā)揮生態(tài)環(huán)境保護(hù)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的倒逼、引導(dǎo)與優(yōu)化、促進(jìn)作用，強化綠色轉(zhuǎn)型，做實綠色發(fā)展，促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化。這需要建立健全“三線一單”(生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線、制定生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系，推行技術(shù)經(jīng)濟(jì)政策的環(huán)境影響分析論證，進(jìn)一步拓展中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的覆蓋面，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)。
構(gòu)建全過程全方位防治體系。實現(xiàn)全過程全方位污染防治，實施排污許可制是重要一環(huán)。排污許可制是一項基礎(chǔ)性制度，可以有機銜接各項生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，促進(jìn)信息和數(shù)據(jù)高度高效共享;可以實現(xiàn)固定污染源監(jiān)管流程的再造，推動排污許可與環(huán)境影響評價、總量控制、環(huán)境統(tǒng)計等制度系統(tǒng)銜接和全過程管理。進(jìn)一步建立健全排污許可制，需要依法將固體廢物、噪聲以及入河入海排污口、海洋污染源等納入排污許可管理，強化與溫室氣體協(xié)同管理，推動實現(xiàn)全過程全方位防治。(作者為生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心研究員)
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