價格紅利是深化電力改革中備受關注的部分。但其實,電改的內(nèi)涵和外延,比單純降電價要廣闊得多,需要兼顧安全、經(jīng)濟、環(huán)保、效率、民生保障等多重需求,短期內(nèi)的價格走勢既不是改革目標,也不能作為改革成效評價標準。電改的方向,應該是建立完善的電力市場體系、構建科學合理的監(jiān)管機制,充分體現(xiàn)電力的商品屬性,發(fā)揮好市場機制的決定性作用。
單純降價將擾亂市場秩序
建立合理的電力定價機制,必須遵循市場客觀規(guī)律,在政府的有效監(jiān)管下進行,同時兼顧我國特殊國情下的電力普遍服務、交叉補貼、節(jié)能減排等需求。
新一輪電改的核心是還原電力商品屬性,形成主要由市場決定能源價格的機制,電改9號文提出的“三放開、一推進、三強化”改革任務,均是圍繞建立有效競爭的電力市場結構和市場體系而展開的。在可競爭的發(fā)售電環(huán)節(jié),改革的目標是推動現(xiàn)行的政府定價為主向市場定價為主轉(zhuǎn)變,電價的漲跌應能夠合理反映電力商品的價值,體現(xiàn)不同電力產(chǎn)品的成本和電力供求關系,起到合理引導投資和消費,優(yōu)化資源配置的作用。在市場環(huán)境下,電價波動將成為“新常態(tài)”,而價格高低并不能作為衡量改革成效的標準。在受到政府管制的輸配電環(huán)節(jié),價格的制定需要按照準許成本加合理收益的方式進行核定,在此基礎上根據(jù)供電成本差異、用戶用電特性等情況形成分用戶類別、分電壓等級的輸配電價體系,也不應單純?yōu)榻祪r而降價。
科學合理電價機制的形成,需要進一步明確政府與市場的定位,推進政府職能轉(zhuǎn)變、科學實施電力監(jiān)管,避免其對價格機制的行政干預。新一輪改革打破了我國長期以來電力行業(yè)計劃電量、政府定價的傳統(tǒng)模式。但目前在改革實施過程中,部分地區(qū)仍習慣性采取行政手段推進改革,為追求地方經(jīng)濟利益而對價格形成機制進行干預,例如在大用戶直接交易中,部分地區(qū)行政指定交易主體和電價降幅,影響了改革政策的有效落地和市場資源優(yōu)化配置作用的發(fā)揮。未來,隨著電力市場化改革的深化推進,市場機制這個“看不見的手”和政府監(jiān)管這個“看得見的手”不能相互打架,而應該相互補充、相互協(xié)調(diào),共同推動規(guī)范高效的市場體系構建。
電力市場建設應遵循的另外一條基本原則是公平競爭,具體而言,在追求改革紅利的同時不能以逃避交叉補貼、普遍服務義務、可再生能源消納責任為代價。在當前的改革過程中,部分自備電廠為了吸引周邊用戶、擴大自供區(qū)域,通過逃避交叉補貼、普遍服務義務、政府性基金等方式降低自身供電成本;部分地方政府以配售電改革試點為名,依托工業(yè)園區(qū)打造“低價洼地”,實質(zhì)上將導致交叉補貼電費沒有來源,勢必會推高園區(qū)以外用戶的電價水平,破壞了電力市場的公平競爭秩序。隨著改革的不斷深化,需要政府進一步加強監(jiān)管、規(guī)范改革行為,對“吃菜心”、不公平競爭等現(xiàn)象加強防范。
壁壘與壟斷成最大威脅
當前我國正在加快構建國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局,對于暢通國內(nèi)循環(huán)、形成國內(nèi)統(tǒng)一大市場提出更高要求。充分發(fā)揮我國大市場優(yōu)勢,在全國范圍內(nèi)優(yōu)化配置電力資源,是實現(xiàn)電改目標、服務我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和新發(fā)展格局構建的正確途徑。實際上,市場范圍擴大后,競爭將更為充分,也有利于發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。但是,在推動建立統(tǒng)一開放、競爭有序的電力市場體系過程中,尚有如下幾個問題需要解決。
一是進一步破除省間壁壘,推動資源大范圍流動和充分配置。我國能源供需逆向分布的稟賦,以及新能源大范圍消納利用的需求,客觀上決定了電力大規(guī)模跨區(qū)域輸送和消納是必由之路。然而,在經(jīng)濟“新常態(tài)”、電力供需緩和的情況下,省間壁壘問題突出,部分地區(qū)嚴格管控省外購電量,除國家指令性計劃電量外,禁止向省外購電;部分地區(qū)要求壓低省外購電價格,致使價格方案協(xié)商困難,交易難以達成,制約了全國電力市場建設和資源的充分、高效配置。
打破省間壁壘的關鍵是充分發(fā)揮市場機制作用,減少地方政府的行政干預,具體可采取如下措施:在交易空間方面,逐步放開省間發(fā)用電計劃,擴大市場化交易空間;在參與主體方面,進一步放開用戶選擇權,允許用戶參與省間購電,通過組織開展省間發(fā)電權交易、省間輔助服務交易等方式,建立發(fā)電側(cè)的激勵機制,對受端利益受損的發(fā)電機組進行補償;在政府意愿方面,探索建立省間交易利益補償機制,省間交易產(chǎn)生的紅利由送、受端省協(xié)商(或者按照強制比例)分配,提升政府接納省間送受電的積極性。
二是為了建設全國統(tǒng)一電力市場,各省電力市場模式和規(guī)則應充分考慮市場融合需要,具備良好的開放性、兼容性和可擴展性。當前,我國正處于省內(nèi)電力市場模式與機制設計的關鍵階段,為滿足資源大范圍優(yōu)化配置需求、便于各省市場融合開放,各省應因地制宜、科學合理選擇電力市場模式,確保市場模式有良好的開放性、兼容性和可擴展性。同時,充分考慮市場要素在全國范圍內(nèi)優(yōu)化配置的需要,省市場規(guī)則設計應在市場主體注冊、電價機制、交易平臺技術標準等方面加強協(xié)同,并注重規(guī)范省間交易與省內(nèi)交易的時序銜接、接口標準等,做好省間省內(nèi)市場的銜接協(xié)調(diào),為未來各省市場的統(tǒng)一融合奠定基礎。
從國際經(jīng)驗來看,歐盟為了推動建立打破國界限制、促進資源自由流動的統(tǒng)一能源市場,對成員國電網(wǎng)和市場運行規(guī)則加強了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。截至2017年3月,歐盟主導編寫的八個電網(wǎng)規(guī)則已經(jīng)全部獲得成員國認可,歐盟層面的通用電網(wǎng)規(guī)則頂層設計基本完成。
三是妥善解決市場結構問題,有效防范和監(jiān)測市場壟斷行為。我國發(fā)電側(cè)市場集中度較高,且存在進一步提升的趨勢,可能引發(fā)市場力問題。目前,我國發(fā)電市場主要以幾大中央發(fā)電集團和省能源集團為主,在部分省份已存在發(fā)電企業(yè)寡頭壟斷形勢,出現(xiàn)了“價格聯(lián)盟”現(xiàn)象。例如,河南省2017年第三次雙邊協(xié)商交易中,部分售電企業(yè)發(fā)現(xiàn),當?shù)匕l(fā)電企業(yè)可能已經(jīng)達成價格聯(lián)盟,統(tǒng)一降價為6厘/千瓦時,遠低于售電企業(yè)的降價預期。同時,電力央企重組將進一步加大市場集中度。
解決發(fā)電市場集中度高帶來的市場力問題,需要多措并舉、綜合施策:在市場范圍方面,推動全國電力市場建設,用市場機制打破省間交易壁壘,通過擴大市場范圍降低單個企業(yè)的市場份額;在市場規(guī)則方面,完善最高限價、緊急干預等市場機制,運用規(guī)則手段抑制市場力;在市場監(jiān)管方面,建立嚴格的監(jiān)管制度,加強對濫用市場力、惡意串謀操控市場等行為的監(jiān)測,加大處罰力度,加強信息披露監(jiān)管。
評論