普遍服務(wù)投入需求巨大，傳統(tǒng)模式難以長期維持

　　隨著電力市場化改革的深入推進，電力普遍服務(wù)承擔(dān)主體和資金來源不明確的問題逐漸顯現(xiàn)，亟需通過改革建立以電力普遍服務(wù)基金為核心的補償機制，明確普遍服務(wù)承擔(dān)主體和資金來源，妥善處理交叉補貼問題，確保電力普遍服務(wù)需求得以滿足，助力電力體制改革順利推進。

　　電力普遍服務(wù)主體責(zé)任亟待從法律層面進行明確。在我國政企不分、廠網(wǎng)不分的時期，政府通過電力企業(yè)履行其普遍服務(wù)的職責(zé)。但是隨著電力體制改革的深化，政企分開后，電力企業(yè)作為市場主體的發(fā)展目標與普遍服務(wù)的基本原則存在一定的沖突，故對于履行電力普遍服務(wù)的主體責(zé)任亟待明確。

　　從《中華人民共和國電力法》第八條、第十二條可以看出，政府實際上是實施電力普遍服務(wù)的責(zé)任主體，政府在電力普遍服務(wù)中要體現(xiàn)出主導(dǎo)、組織和推動的作用。電力企業(yè)在政府的引導(dǎo)和監(jiān)管下對普遍服務(wù)的對象提供相應(yīng)的用電服務(wù)，所以電力企業(yè)是我國電力普遍服務(wù)的實施主體。

　　當(dāng)前時期，若依然政企職能不分，既不符合改革的大勢，也不符合社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)的實際需要。企業(yè)是市場運行的直接參與者，政府的電力普遍服務(wù)法律義務(wù)雖然必須通過國有電力企業(yè)的具體市場行為來實現(xiàn)，但政府責(zé)任不能由國有企業(yè)全力承擔(dān)，企業(yè)所擔(dān)當(dāng)?shù)倪€應(yīng)當(dāng)是具體的市場經(jīng)營責(zé)任和有限度的公益性法律責(zé)任。換言之，電力企業(yè)作為市場經(jīng)營主體，通常有意愿在電力設(shè)施建設(shè)成本低、人口密集的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和城市地區(qū)投資，但對于偏遠地區(qū)，追求經(jīng)濟效益的目標與普遍服務(wù)的需求不相適應(yīng)。

　　為使普遍服務(wù)能夠順利實施，保障普遍服務(wù)受體的權(quán)利，國家有必要出面實施干預(yù)，通過明確普遍服務(wù)主體責(zé)任、建立普遍服務(wù)機制、出臺補貼措施等方式保障普遍服務(wù)目標實現(xiàn)。

　　地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，資金問題掣肘中西部偏遠地區(qū)長期可持續(xù)發(fā)展。2002年電力體制改革以來，電力普遍服務(wù)資金主要通過交叉補貼來解決。一方面是工商業(yè)用戶補貼農(nóng)業(yè)、居民用戶，另一方面是不同經(jīng)營區(qū)域的電力企業(yè)之間的補貼，如城市補貼農(nóng)村、東部省份補貼西部省份、同一個省份內(nèi)贏利地區(qū)補貼虧損地區(qū)等。

　　多年來，在不同經(jīng)營地區(qū)間的交叉補貼模式下，電網(wǎng)企業(yè)作為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)交叉補貼資金的平臺，通過現(xiàn)金捐贈或代建專項輸變電工程等形式實現(xiàn)東部地區(qū)電網(wǎng)企業(yè)對西部省份電網(wǎng)企業(yè)進行援助。輸配電價改革后，各省級電網(wǎng)被作為獨立核價主體進行輸配電價核定，電網(wǎng)資產(chǎn)權(quán)屬范圍、成本和收益水平都受到嚴格監(jiān)管，這種傳統(tǒng)的“東西幫扶”模式將難以為繼。

　　長遠來看，地區(qū)間發(fā)展不平衡的事實客觀存在，供電偏遠地區(qū)確實面臨投資規(guī)模大、運維成本高、電費回收難的問題。在輸配電價改革現(xiàn)狀下，若不通過“東西幫扶”等措施，且沒有專門保障中西部發(fā)展的普遍服務(wù)基金，僅靠中西部地區(qū)自身謀求發(fā)展，無形中將對偏遠地區(qū)的投資能力造成巨大壓力。同時，在現(xiàn)行輸配電價核定機制下，當(dāng)?shù)仉娋W(wǎng)企業(yè)的巨額投資都將計入電網(wǎng)輸配成本，將進一步拉高中西部地區(qū)輸配電價水平，對當(dāng)?shù)匾约跋掠坞娏τ脩粲秒娫斐筛筘摀?dān)。

　　基金附加水平仍較高，轉(zhuǎn)供電經(jīng)營行為亟待規(guī)范

　　在目前電價的基礎(chǔ)上，政府出臺并由電網(wǎng)企業(yè)代征了7項（其中2項2017年已取消）政府性基金及附加，分別為重大水利工程建設(shè)基金、大中型水庫庫區(qū)移民后期扶持資金、小型水庫庫區(qū)移民后期扶持資金、農(nóng)網(wǎng)還貸資金、可再生能源電價附加、城市公用事業(yè)附加費（已于2017年4月起取消）、工業(yè)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項資金（已于2017年7月起取消）。

　　以國家電網(wǎng)公司2017年的電價數(shù)據(jù)為例，平均銷售電價（含基金與附加）為653.9元/千千瓦時，政府基金與附加為33.6元/千千瓦時，政府基金與附加占比為5.14%。

　　從目前情況看，主要存在兩類問題。一是各地區(qū)的電價基金附加征收標準差異性較大，管理模式也存在較大自主性，導(dǎo)致各地輸配電價的基金附加水平差異很大，不利于形成各地反映電力成本和供求關(guān)系的合理價格，阻礙電力市場跨區(qū)、跨省交易，不利于電力資源的優(yōu)化配置。二是在國家取消了部分基金及附加之后，部分產(chǎn)業(yè)園區(qū)、商業(yè)綜合體等轉(zhuǎn)供電經(jīng)營者，并未及時貫徹國家降價措施，甚至存在在國家規(guī)定銷售電價之外亂加價行為，以至于部分電力用戶并未切實享受到國家降低工商業(yè)電價的紅利，國家對于轉(zhuǎn)供電環(huán)節(jié)應(yīng)加強監(jiān)管，避免形成價格傳導(dǎo)的灰色地帶。