張國寶：中國電力體制改革的實踐與經驗

　　近年中國迅速崛起為世界上最大的能源生產國和消費國。上層建筑必須和經濟基礎相適應，在長期計劃經濟體制下形成的能源管理體制需要不斷深化改革，逐步改革阻礙生產力發(fā)展的制度因素，以適應發(fā)展了的經濟基礎的需要。

　　改革開放以來不斷深化的能源管理體制對促進能源生產力的發(fā)展起了重要作用。其中電力和鐵路、民航、通訊曾被稱為四個壟斷性行業(yè)，它由計劃經濟體制下的電力部演變成政企不分、廠網不分的國家電力總公司。2002年起實施了對電力體制進一步的市場化改革，主要內容是進行了政企分開、廠網分開和主輔分開。電力體制改革涉及面廣，爭論也多。對于歷經爭論、幾易其稿的電力改革最后形成“共識”是一個漫長而艱難的過程。

　　作為這一改革的參與者，回顧總結改革方案的形成過程，對能源領域的其他改革，乃至對其他經濟領域的改革有借鑒意義。任何一個改革都不是理想化的，都需隨著歷史的變遷不斷進行調整、完善，改革是不斷深化的過程。2002年進行電力體制改革以來的十年間，中國電力工業(yè)飛速發(fā)展，裝機容量從2001年的3.386億千瓦增加到2012年的11.44億千瓦，趕上了美國，成為世界上電力裝機容量最大的國家。電網從六大區(qū)域電網基本互不相聯(lián)到形成包括西藏和海南島在內的全國聯(lián)網。但毋庸諱言，對電力體制改革是否成功仍爭議不斷。也有人認為電力體制改革停滯不前，甚至認為不成功。在更廣泛的油氣、煤炭、新能源領域要求價格和審批制度的改革呼聲也很高。另一方面國際國內的能源事務發(fā)生著重大變化，國際上也在研究中國的電力體制改革，借鑒中國電力體制改革的某些做法。針對社會上對電力體制改革的種種議論和看法，我在本文中也提出了評判一項改革和一項制度正確與否的標準，堅持實踐是檢驗真理的唯一標準的準則，充分肯定自改革開放以來鄧小平同志提出的“摸

　　著石頭過河”的漸進改革過程，兼顧推進改革和考慮社會承受能力，在維護社會穩(wěn)定的前提下穩(wěn)步推進改革的做法。

　　一、電力體制改革方案形成的過程

　　1.多家辦電引入競爭

　　20世紀90年代末，相對民航和電信改革，要求對電力體制進行改革的呼聲很高。過去政府管理經濟的架構很大程度上受到蘇聯(lián)的影響，設置了很多專業(yè)性的工業(yè)部門。隨著中國經濟體制改革的進行，眾多的專業(yè)部門被撤銷歸并成幾個綜合性的管理部門。

　　改革之后，許多專業(yè)性的部門沒有了，相對集中和精簡了。其中有一些專業(yè)部門變成了企業(yè)，這些企業(yè)既管了一些企業(yè)性的事情，但又繼承了原來部門政府管理的部分職能，電力也是這樣。過去的電力部演變成了國家電力公司，國家電力公司仍然行使部分政府行政管理職能，也有企業(yè)管理職能。當時有這樣一種說法，廟里有這么多的菩薩，只把菩薩請走了還會有其他的菩薩來，所以要先拆廟后搬菩薩。這一涉及幾十個部委的動作，涉及的機關干部起碼有好幾萬人，這么大的改革需要很大的魄力。

　　回顧來看，這是我國改革進程中一個非常重大的步驟，也是一個阻力比較大的步驟。第二步是對一些已經變成公司但又兼有行政管理職能的機構進行進一步改革，首當其沖的就是電力、民航和電信部門。如果讓這些部門自己改自己是很難的，需要一個綜合部門設計改革方案。這個任務落到了當時國家發(fā)展計劃委員會頭上，體改辦以及被改革的幾個部門的同志參加了改革領導小組的工作。

　　電力體制改革比較有共識的首先是政企分開，把政府的職能從原來的國家電力公司剝離出來放到政府部門里去；第二個是改革的模式，大家比較統(tǒng)一的看法就是政企分開、廠網分開、主輔分開。發(fā)電企業(yè)和電網輸配業(yè)務在改革之前均屬于國家電力公司，把原來屬于國家電力公司的發(fā)電企業(yè)剝離出來，不是壟斷，不由一家公司辦電，而是允許多家辦電，允許多種所有制辦電，引入競爭。多家辦電實際上是兩個步驟：一個步驟是把原來國家電力公司所屬的發(fā)電企業(yè)剝離出來，組成了五家發(fā)電企業(yè)。五家可以相互競爭，根據(jù)企業(yè)的服務和其他方面的能力進行競爭。另一個重大的步驟是原來國家電力公司范圍以外的發(fā)電企業(yè)也允許參與競爭，就是多種所有制都允許參與到發(fā)電領域中來，包括外資以及中外合資、民營企業(yè)，也包括非電力部門的企業(yè)來辦電。例如香港華潤、臺灣的臺塑，煤炭行業(yè)的神華、同煤集團，民營的協(xié)鑫、珠江，地方投資主體的河北建投、江蘇國信、粵電等，都辦了一些電廠?，F(xiàn)在從事發(fā)電的企業(yè)近上百家，原屬于國家電力公司的五大發(fā)電公司所占發(fā)電容量的比例現(xiàn)在連一半都不到了，引入了多家辦電的競爭局面。

　　改革過程中比較難的是電網怎么辦？有人提出電網也可以引入競爭，類似于把發(fā)電變成五大公司一樣把電網也變成幾個公司。曾經有過設想，按照原有的六個電管局（東北、西北、華北、華中、華東、南方）變成六個電網公司。但是也有人提出，就算把電網變成六個電網公司，在任何一個電網公司的管轄范圍內它還是一家。例如東北網，在東北地區(qū)內，也不可能把南方電網的電送到東北去跟它競爭，所以在它的范圍內還是自然壟斷，只是這個自然壟斷的范圍從全中國變成了某一個區(qū)域而已，所以這個改法不行。也有人主張電網不能拆分，應當是全國“一張網”。

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