近年來，“三北”地區(qū)可再生能源消納困難問題得到政府高度重視。去年5月，國家發(fā)布《關于做好風電、光伏發(fā)電全額保障性收購管理工作的通知》（以下簡稱《通知》，核定了各地風電、光電的最低保障收購年利用小時數(shù)，要求電網企業(yè)確保這個標準以內的電量以最高優(yōu)先等級發(fā)電。今年1月，國家出臺《試行可再生能源綠色電力證書核發(fā)及自愿認購交易制度》（以下簡稱《制度》），計劃今年自愿、明年強制執(zhí)行綠色證書交易，讓可再生能源企業(yè)以市場競爭交易方式獲得可變的價格補貼。今年2月，國家又批復了“國家電網公司關于開展跨區(qū)域省間可再生能源增量現(xiàn)貨交易試點工作的意見”（以下簡稱“意見”），計劃通過跨區(qū)域輸電通道，買方(含電網企業(yè)、電力用戶、售電企業(yè))與賣方(水電、風電、光伏等可再生能源發(fā)電企業(yè))通過跨區(qū)域省間現(xiàn)貨交易系統(tǒng)，在已有電力中長期合同基礎上開展的增量現(xiàn)貨交易；增量現(xiàn)貨交易定位為送端電網棄水、棄風、棄光電能的日前和日內現(xiàn)貨交易。三個文件都針對可再生能源消納問題，而且非常具體，政策性很強。那么，是否這樣做就可以從根本上解決可再生能源的消納問題呢？進一步分析，即使消納問題解決了，這樣做又是否合理呢？
全額保障性收購的政策缺陷
從《可再生能源法》到去年出臺的《通知》，國家對風電、光電始終堅持全額保障性收購政策。這項政策原則上肯定是正確的，但是，總結實際工作中的經驗教訓并加以理論分析，發(fā)現(xiàn)還是存在一些缺陷。
全額與保障性的內在矛盾
西方經濟學認為商品成交價格與需求量或供應量直接相關，從需求或消納的角度，價格越低，需求或消納量也越大；在生產數(shù)量有限的情況下，只要價格足夠低，就不存在需求不足或消納問題。經濟學規(guī)律提示了兩點：一是需求與價格是對應的，談需求必然要說價格，否則沒有意義；二是只要價格足夠低，需求總是可以滿足供給，即不會出現(xiàn)生產剩余或消納困難。全額保障性收購政策只要求數(shù)量而不要求價格或者說保持價格不變，不符合市場經濟規(guī)律。進一步分析，全額保障性收購政策的目標有兩個：一是全額，二是保障性。但是，這兩個目標不是并列的，按照經濟學規(guī)律也不能并列。全額是首要目標，應該在實現(xiàn)全額的基礎上再實現(xiàn)保障性目標。如果強制性的要求同時實現(xiàn)兩個目標，可能兩個目標中一個目標也不能實現(xiàn)。
只有買方責任，卻沒有賣方責任
古今中外商品交易都是買賣雙方共同完成的，雙方都有責任。在供不應求或者賣方市場情況下，主動權在賣方，買方的責任更大；在供過于求或買方市場的情況下，主動權在買方，賣方的責任更大。現(xiàn)在，全額保障性收購政策只規(guī)定了電網企業(yè)即買方的責任，要求電網企業(yè)必須保證可再生能源企業(yè)或賣方的最低年利用小時。在買方市場情況下，把全部責任界定給買方即電網企業(yè)也欠合理。為什么不能把責任界定給賣方或可再生能源企業(yè)呢？既然賣方企業(yè)的邊際成本很低，合理的報價可以較低，完全可以由賣方承擔責任把電能全部賣出去，而不是目前的買方全部買回來。從這個角度分析，把幾乎零成本的風電和光電棄掉也不賣出去，表面上是電網企業(yè)的責任，實際上卻是風電、光電企業(yè)的責任。
缺乏市場范圍的規(guī)定
市場范圍越大，消納能力和空間也越大，棄風、棄光電量也就越少，這是電力生產經營的客觀規(guī)律。然而，國家并沒有嚴格界定全額保障性收購的市場范圍?！犊稍偕茉捶ā?第十四條第三款規(guī)定: “電網企業(yè)應當與按照可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃建設，依法取得行政許可或者報送備案的可再生能源發(fā)電企業(yè)簽訂并網協(xié)議，全額收購其電網覆蓋范圍內符合并網技術標準的可再生能源并網發(fā)電項目的上網電量?！卑凑蘸炗啿⒕W協(xié)議這個依據(jù)，只有風電、光電企業(yè)所在的本省電網企業(yè)才是承擔全額保障性收購的唯一責任主體，其他省、區(qū)域電網企業(yè)沒有責任，這個界定顯然不合理，也不符合事實。如果風電和光電僅僅在本省范圍內消納，棄風、棄光電量會更大。為什么過去幾年棄風、棄光現(xiàn)象實際發(fā)生了卻不能把責任歸咎于本省電網企業(yè)，與這個界定的不合理有直接關系。從另一方面講，根據(jù)目前的政策法規(guī)，電網企業(yè)并沒有義務消納省外、區(qū)域外風電和光電，可以選擇性地消納。
缺乏配套政策或利益分享機制
從整體上看，在目前發(fā)電生產能力相對過剩的條件下，水電也要求優(yōu)先消納的情況下，可再生能源的全額保障性收購必然要求火電讓出發(fā)電空間并且承擔調峰任務。從執(zhí)行《可再生能源法》的角度，火電企業(yè)應該騰出電量空間；但是，從執(zhí)行與火電企業(yè)相關政策的角度，除非國家對火電上網電價進行調整，否則，火電企業(yè)又不應該讓出電量空間。其中的道理很簡單，但是卻容易被忽視。理論上，火電執(zhí)行標桿電價的隱含條件包括標準的年發(fā)電利用小時的規(guī)定，如5000小時?；痣娍梢则v出空間給風電、光電，但是，如果因此火電實際利用小時低于核價時規(guī)定的年標準利用小時，國家就應該提高火電標桿電價。如果不提高標桿電價就要求火電讓出電量空間，國家在對風電、光電公平的同時，對火電卻不公平。進一步分析，如果國家不提高火電標桿電價，也應該允許火電企業(yè)分享棄風、棄光電量上網的收益。而《通知》中“嚴禁對保障范圍內的電量采取由可再生能源發(fā)電項目向煤電等其他電源支付費用的方式來獲取發(fā)電權”，實際上道理并不充分。
相關理論與政策分析
在計劃經濟體制下，政府給企業(yè)下達生產任務，企業(yè)完成生產任務，企業(yè)不考核成本、效益，企業(yè)是政府的一個車間。市場經濟條件下，每個企業(yè)都是利益主體，包括有正外部性和負外部性的企業(yè)，都必須按照經濟規(guī)律運行。
棄風、棄光電量的機會成本定價
就像菜市場中菜農不會眼睜睜地看到自己菜籃子里的青菜變黃而不盡早降價賣掉一樣，棄風、棄光現(xiàn)象嚴重、損失巨大讓人感到不可思議。從經濟學理論上分析，針對潛在的棄風、棄光電量，風電、光電企業(yè)的最優(yōu)決策是把價格降到足夠低的程度，直到受電側的用戶或代理用戶的電網企業(yè)愿意消納為止。例如，甘肅火電標桿電價約0.30元/千瓦時，調整后的風電價格按0.50元/千瓦時計算，這樣每千瓦時風電、光電的固定價格補貼為0.20元，假設風電運行成本為0.02元/千瓦時，這樣，按照機會成本定價方法，為解決棄風問題，風電企業(yè)可接受的價格范圍為[-0.18，0.20]，有0.38元/千瓦時的降價空間，這樣大的降價空間足以對其他省的用戶或代理用戶的電網企業(yè)產生誘惑，甚至使本省或其他省的火電企業(yè)愿意以發(fā)電權交易的方式騰出電量空間。因此，如果市場價格機制充分發(fā)揮作用，棄風、棄光電量消納的經濟可行性是完全具備的；不存在經濟學上的棄風、棄光電量，只可能存在體制上和技術上的棄風、棄光電量。
新消納模式的實質及其評價
最近國家出臺的三個文件提出的“最低利用小時+市場化的價格補貼+現(xiàn)貨市場”的消納模式可以認為是對過去我國可再生能源消納政策的完善和補充。其中要求電網企業(yè)必須購買最低年利用小時的電量和從明年開始取消固定價格補貼采用市場化價格補貼的政策屬于完善的內容，針對棄風、棄光電量的現(xiàn)貨交易市場則是補充的內容。這三項政策或制度結合在一起，既有利于風電、光電全額收購或消納，也保護了可再生能源企業(yè)的經濟利益，體現(xiàn)了保障性；其中，通過市場機制實現(xiàn)全額消納是這種模式的核心和關鍵。
從有效性角度分析新消納模式，還需要注意幾個問題。首先，最低利用小時的大小確定。按照《通知》精神，最低利用小時由政府參考準許成本加合理收益確定，目前風電、光電企業(yè)實際盈利情況較好，最低利用小時標準應該明顯低于實際利用小時。但是，由于兩種不同電量結算電價可能存在較大差異，可再生能源企業(yè)可能會采取策略性行為，向政府爭取較大的最低利用小時標準。而如果這個標準僅僅略低于實際利用小時，這個模式與過去做法就沒有差異。其次，最低利用小時數(shù)量之外的電量是否就是國家電網公司提出的增量現(xiàn)貨交易市場的棄風、棄光電量？僅僅從文件上很難確定?！锻ㄖ分刑岬降淖畹屠眯r以外的電量通過市場機制消納，但是，“意見”提出的增量現(xiàn)貨市場針對的是棄風、棄光電量，兩者在內涵上并不嚴格一致。最后，綠色證書交易價格變化對可再生能源企業(yè)準許收益的影響。綠色證書交易市場價格的不確定性會影響可再生能源企業(yè)的實際收益，而這個收益又會影響最低利用小時標準，并進一步影響市場交易電量。不同政策之間的相互關系及其影響還有很大的不穩(wěn)定性，這也會影響這種消納模式的有效性。
電量界定的技術難題
“最低利用小時+市場化的價格補貼+現(xiàn)貨市場”的消納模式實際上把風電、光電企業(yè)的結算電量分成了兩類，即計劃電量和棄風、棄光電量，由于這兩類電量的交易價格可能相差很大，根據(jù)上面的數(shù)據(jù)，考慮固定價格補貼，極端情況下相差0.68元/千瓦時[0.3+0.2-（-0.18）]，所以，可再生能源企業(yè)對棄風、棄光電量的預測會相當謹慎。事實上，棄風、棄光電量在利用起來后從調度交易和生產的角度與計劃電量沒有差異，技術上不能區(qū)分計劃電量和棄風、棄光電量，這個結果會影響可再生能源企業(yè)參與現(xiàn)貨市場的積極性及市場運行的有效性。
國外經驗及啟示
在相近的政策背景下，國外也有可再生能源消納的政策法規(guī)，也有類似的責任規(guī)定。不同國家可再生能源消納政策和辦法有較大差異，但基本的方式或類型主要有“硬性強制”、市場競爭和“軟性激勵”三種，差異主要體現(xiàn)在三種類型的組合及每種類型的具體形式上。
不同方法所取得的經驗
一是“硬性強制”。其代表性做法是實行可再生能源配額制，這種模式規(guī)定在全部電力供應量中必須有規(guī)定比例的電力來自可再生能源。美國有 12 個州實施可再生能源配額制，公共電力管制政策( PURPA) 要求公用電力公司每年必須按“可避免成本”購買風電等可再生能源。實際政策執(zhí)行中，配額制直接或間接地以其他形式如低碳能源消納機制或綠色證書交易制度等發(fā)揮作用。電力企業(yè)可以在市場上出售或購買綠色證書，并且需要將規(guī)定數(shù)量的綠色證書上交給監(jiān)管機構，表明已遵守了強制性義務。這種制度以強制的方式提供了保證可再生能源的全額消納的機制。
二是市場競爭。其代表性的做法是可再生能源直接參與市場競爭，具體有兩種形式。第一種全電量競爭，如在愛爾蘭，風電企業(yè)直接在電量庫(pool)中售電，或者通過購電協(xié)議將電能以固定價格委托給某一電力供應商參與電量庫競爭。新西蘭電力市場包括現(xiàn)貨市場、雙邊合同交易、備用市場。風電可直接參與電力市場與其他類型機組競爭，主要是參與市場基荷電量競爭?？紤]到風電出力的不穩(wěn)定性，風電企業(yè)在交易前兩小時還可以根據(jù)最新的預測結果變更申報的出力數(shù)據(jù)。第二種是價格接受者(price-taker)。風電機組不參與報價，享受優(yōu)先發(fā)電的權力，但作為市場出清價格接受者參與市場交易。如美國中部電力市場( MISO)等電力市場中，可再生能源發(fā)電商均可以直接參與現(xiàn)貨市場交易，通常多報零價成為價格接收者，以實時電價結算發(fā)電量。
三是“軟性激勵”。其代表性的做法是綠色電力市場，這種政策允許那些愿意為清潔的電力多支付費用的用戶自愿選擇購買可再生能源電力，并有相應的制度保證用戶多支付的費用被真正用于可再生能源的發(fā)展。美國政府開展的綠色電力項目包括“綠色電力伙伴計劃”和“500 強綠色電力挑戰(zhàn)計劃”。前者針對面很廣，包括政府機構、軍隊、高校和企業(yè)等; 而后者主要對象是美國 500 強企業(yè)。美國電力公司設計了 3 類價格制度，分別是綠色價格制、固定費用制和捐贈制，以此來吸引用戶自由選擇購買綠色電力。
啟示
一是有系統(tǒng)的政策組合設計。比如，許多國家為保證可再生能源消納，都建立配額制度，配額制度實際上間接地解決了市場范圍的問題。由于配額總量是精心設計出來的，能夠保證可再生能源全部消納，并通過配額交易維護了可再生能源企業(yè)的收益，因此，這項政策實際上比我國規(guī)定的電網企業(yè)保障性全額收購政策更有操作性、強制性和有效性。
二是市場交易機制運用十分充分。在支付可再生能源企業(yè)足夠的補貼政策后，可再生能源企業(yè)有責任充分運用各種政策在市場競爭中實現(xiàn)交易。國外可再生能源企業(yè)一般與常規(guī)能源同臺競爭，即使有交易規(guī)則為保證其消納而采用零報價，這也僅僅是保證優(yōu)先交易，財務上仍然按市場統(tǒng)一出清價格結算。
三是技術措施配合。比如丹麥依靠強大的覆蓋全國的電網及與鄰國的跨國聯(lián)網機制, 運用了更精確的風電出力預測技術，實現(xiàn)了大比例的風電消納。西班牙電力系統(tǒng)具有大量的靈活快速調節(jié)電源, 有很大能力平衡風力出力的波動, 為風電的發(fā)展提供足夠的備用電源。許多國家運用多能互補技術改善可再生能源機組的出力曲線，提高風電、光電電能品質。
可再生能源消納政策相關建議
總結過去主要運用計劃手段消納可再生能源的經驗教訓，針對風電、光電電能特性，根據(jù)經濟學規(guī)律，目前我國推行的“計劃+市場”，以市場為核心和關鍵的新消納模式在方向上是正確的，是有中國特色的可再生能源消納政策 ，但是，還需要從以下幾個方面進一步完善。
一是明確可再生能源消納中市場機制的核心和關鍵地位
可再生能源消納的核心和關鍵是潛在的棄風、棄光電量的消納，經濟學理論分析和國內外實際經驗都說明，計劃機制解決不了這個問題，市場機制卻正好有很大的運作空間。市場機制的核心是什么，就是通過談判機制解決與交易相關的利益分享問題。市場機制的關鍵作用在哪里，就是市場主體會最優(yōu)地解決自己生產商品的市場出清問題。當可再生能源企業(yè)或賣方意識到可能會發(fā)生棄風、棄光損失時，自然會做出損失最小的合理決策。這是政府和其他相關企業(yè)如電網企業(yè)都不能解決的。表面上看，最低利用小時標準決定了風電和光電企業(yè)收入的絕大部分，相應的計劃機制是新消納模式的核心；實際上，由于政府和社會關注的主要是棄風、棄光電量的消納，最低利用小時標準解決“保障性”不解決“全額”問題，因此，市場機制才是新消納模式的核心和關鍵。
二是準確核定最低利用小時標準
參考準許成本加合理收益為每個可再生能源企業(yè)核定最低利用小時標準原則上是合理的，但是，要制定和出臺相應的辦法，系統(tǒng)地考慮包括固定價格補貼變化等各種因素，準確核定最低利用小時標準。原則上，要盡可能降低最低利用小時標準，增加風電和光電企業(yè)直接參與的市場競爭交易電量。
三是在市場交易電量中強調可再生能源企業(yè)的責任
過去可再生能源消納中較少強調發(fā)電企業(yè)的責任，棄風、棄光的責任主要由電網企業(yè)和政府承擔。無論是最低利用小時標準以外的電量交易市場，還是國家電網公司組織的跨省跨區(qū)現(xiàn)貨交易市場，今后參與市場的賣方主體都不再是風電和光電企業(yè)所在的省和區(qū)域電網公司，而是風電和光電企業(yè)自身。嚴格意義上講，在這種政策背景下，如果仍然發(fā)生棄風、棄光，唯一的責任主體就是風電和光電企業(yè)本身。這種市場主體和責任的合理回歸是解決棄風、棄光問題的前提。
四是電網企業(yè)的職能轉換
在可再生能源消納的新模式中，電網企業(yè)有三個主要職能：一是通過發(fā)電計劃完成最低利用小時標準；二是提供和改進促進市場交易的技術條件。三是提供調度和交易平臺服務。過去電網企業(yè)代理市場主體做買賣交易，強調的是第一個職能。現(xiàn)在，在市場交易電量大幅度增加的情況下，相比于這項職能，電網企業(yè)提供與改進技術條件和提供調度與交易平臺服務的職能更加重要。特別是針對可再生能源消納問題，不斷提供和改進技術條件才是電網企業(yè)最根本的職能，國家電網公司應系統(tǒng)地改進和完善適用于可再生能源交易的技術條件。
五是逐步推行配額制或綠色證書交易制度
配額制或綠色證書交易制度是國外強制性地解決可再生能源消納問題的基本制度。因為解決了市場范圍的問題，這兩種制度在解決可再生能源消納問題上相比《可再生能源法》中全額保障性收購的規(guī)定更加有效。但是，針對我國實際情況，由于這兩種制度對經濟現(xiàn)狀的調整較大，與我國經濟體制改革的總體思路不吻合，可行性相對不夠。因此，建議逐步推行配額制或綠色證書交易制度。
