全國碳市場為何遲遲難擴容

　　2022年全國碳市場暫不擴容幾成定局。3月15日，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關(guān)于做好2022年企業(yè)溫室氣體排放報告管理相關(guān)重點工作的通知》(環(huán)辦氣候函〔2022〕111號)，對發(fā)電行業(yè)和其他行業(yè)工作任務(wù)作出安排，卻并未提及碳市場擴容的有關(guān)計劃。此前，各方對于全國碳市場擴容普遍持樂觀預期，認為今年會新納入2~3個行業(yè)。如今，全國碳市場第一個履約期順利結(jié)束，在取得階段性成果的同時也暴露了不少問題。當下，相比擴容，抓緊解決存在的突出問題，并加快完善頂層機制設(shè)計，或許才是全國碳市場行穩(wěn)致遠、真正有效發(fā)揮控制和減少溫室氣體排放作用的關(guān)鍵。

　　全國碳市場因何推遲擴容

　　2021年7月16日，全國碳市場首批納入發(fā)電行業(yè)正式啟動交易。其他行業(yè)如果要納入全國碳市場，應當至少要具備與發(fā)電行業(yè)相同的基礎(chǔ)條件。全國碳市場基本框架包括如下要素：覆蓋范圍、總量目標、配額管理、交易機制、監(jiān)測報告核查認可(MRVA)、履約機制。因此，可以通過分析上述要素的準備程度來判斷其他行業(yè)納入全國碳市場的時機是否成熟。

　　其中，一部分是行業(yè)共性要素，比如覆蓋范圍、總量目標、交易機制、履約機制。發(fā)電行業(yè)已經(jīng)正式啟動交易意味著此類共性要素基本能夠支撐市場運行，從完整性來看，不會是全國碳市場推遲擴容的主因。但如果在第一個履約期內(nèi)暴露出上述要素在機制設(shè)計方面的缺陷，貿(mào)然納入新的行業(yè)將帶來更大風險，因此需要綜合判斷。結(jié)合近一年來全國碳市場的運行現(xiàn)狀，筆者認為推遲擴容的主要原因集中在如下幾個方面：

　　第一，碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量基礎(chǔ)不牢。要支撐其他行業(yè)納入全國碳市場，首先要出臺行業(yè)核算標準，并得到至少1年的碳排放數(shù)據(jù)。2013年公布的第1版行業(yè)核算指南距今已有9年時間，只有發(fā)電行業(yè)在2021年3月和2022年3月公布了兩個更新版的核算標準，其他行業(yè)最新的核算標準仍未正式出臺，只是在2021年9月份發(fā)布了水泥熟料和電解鋁兩個行業(yè)的征求意見稿。在碳排放核算核查實踐中，長期以來除了核算指南，國家碳排放幫助平臺和各地主管部門制定的技術(shù)規(guī)范也是指導核算的補充依據(jù)。這說明現(xiàn)實情況的復雜多樣以及國家最初發(fā)布的核算指南還存在諸多不足。現(xiàn)階段大部分其他行業(yè)的企業(yè)對碳排放核算重要性的認識不足，對核算指南運用的能力不夠，導致在碳排放數(shù)據(jù)獲取的源頭缺乏有效的質(zhì)量控制措施。此外，在碳市場與其他機制的銜接方面，由于目前缺乏明確的規(guī)定，也可能導致在核算實踐中出現(xiàn)不同的處理方式，進而影響碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量。比如，水泥熟料和電解鋁行業(yè)核算標準征求意見稿規(guī)定綠電不計算碳排放，卻沒有規(guī)定如何認定合格的綠電，如何避免可再生能源環(huán)境權(quán)益的重復使用。

　　第二，配額分配方案制定難度較大。電解鋁、水泥、鋼鐵等工業(yè)行業(yè)工藝流程相較發(fā)電行業(yè)復雜程度更高，在制定配額分配方案時本身就需要更多的數(shù)據(jù)支持，這些行業(yè)當前積累的碳排放數(shù)據(jù)尚不完全足以支撐確定合理的行業(yè)基準值。此外，由于其他行業(yè)履約邊界與法人邊界可能存在較大差別，部分行業(yè)還涉及按工序分配配額，這對于企業(yè)內(nèi)部分級計量的要求更高。同時，在核查時，企業(yè)內(nèi)部不同工序的數(shù)據(jù)通常缺乏獨立的交叉核對材料，存在造假的空間，這也導致此前通過補充數(shù)據(jù)表收集的數(shù)據(jù)質(zhì)量難以評估，從而影響行業(yè)基準值的確定。還值得一提的是，今年主管部門下調(diào)了全國電網(wǎng)排放因子，全國電網(wǎng)排放因子的更新對配額分配也存在一定影響，特別是對于除發(fā)電之外的行業(yè)，確定基準值時需要考慮全國電網(wǎng)排放因子的下降，否則將導致配額過量發(fā)放而起不到激勵和約束企業(yè)減排的作用。

　　第三，市場運行機制尚不成熟。縱觀全國碳市場交易，呈現(xiàn)如下幾個特點：一是交易出現(xiàn)明顯的“潮汐現(xiàn)象”，平時交易不夠活躍;二是企業(yè)惜售情況嚴重;三是交易方式以大宗交易為主，全國碳市場價格并未反映企業(yè)的邊際減排成本;四是當前仍有部分企業(yè)沒有履約，部分企業(yè)合規(guī)意識不強是一方面原因，缺少行之有效的處罰措施則是更加重要的原因。全國碳市場在運行過程中反映出了機制設(shè)計層面還不健全，法律法規(guī)還不完善的問題。部分問題并不能簡單依賴擴容改善或解決。事實上，現(xiàn)階段僅納入發(fā)電行業(yè)的全國碳市場就已經(jīng)是全世界覆蓋排放規(guī)模最大的碳市場。如不能處理好當前出現(xiàn)的問題，倉促擴容只會使問題被放大和加劇，不利于全國碳市場健康建設(shè)運行。

　　此外，疫情防控和經(jīng)濟形勢也是碳市場推遲擴容的影響因素。6月8日，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關(guān)于高效統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展調(diào)整2022年企業(yè)溫室氣體排放報告管理相關(guān)重點工作任務(wù)的通知》(環(huán)辦氣候函〔2022〕229號)，將核查工作完成時限從6月底延長至9月底，并將燃煤元素碳含量缺省值從0.03356噸碳/吉焦調(diào)整為0.03085噸碳/吉焦，下調(diào)8.1%，目的是減輕當前經(jīng)濟形勢下發(fā)電企業(yè)的壓力。對于其他行業(yè)來說，納入碳市場會對企業(yè)帶來額外的管理成本、履約成本，在穩(wěn)經(jīng)濟增長的形勢下，推遲擴容也有其合理之處。

　　全國碳市場當下的重點工作

　　第一，鞏固提升碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量。準確可靠的數(shù)據(jù)是全國碳市場有效規(guī)范運行的生命線。在全國碳市場啟動第一年就暴露出碳排放數(shù)據(jù)造假問題，對于鞏固提升碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量是一個還算及時的警示。燃煤元素碳造假有其不易監(jiān)管和缺乏核查手段的特殊之處，但對于其他核算難度更大的行業(yè)，也有可能存在容易造假的漏洞。因此，當務(wù)之急是針對可能存在的漏洞認真推演，找到背后的深層次原因，及時從機制和體制層面杜絕造假的可能。

　　第二，完善全國碳市場頂層法律法規(guī)。全國碳市場運行中出現(xiàn)的數(shù)據(jù)造假、拒不履約等問題，與缺乏上位法直接相關(guān)。因此，國務(wù)院《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》的出臺已經(jīng)成為我國碳市場進一步完善的重中之重。2021年3月30日，《碳排放權(quán)交易管理暫行條例(草案修改稿)》(簡稱“條例草案”)公開征求意見。對于碳市場發(fā)揮作用是十分有效的支撐。在罰則方面，條例草案作為國務(wù)院政策，能夠突破生態(tài)環(huán)境部部門規(guī)章的限制，對碳市場違規(guī)行為制定嚴格處罰措施。但在未履約處罰上，只有10萬元以上50萬元以下罰款，以及在下一年度扣除未足額清繳配額。相比部門規(guī)章2~3萬元的罰款，10~50萬元雖然提高了不少，但在部分控排企業(yè)動輒價值百萬到千萬元的配額缺口下，懲罰力度都顯不足。希望在條例正式出臺時，懲罰力度能夠有所加強。

　　第三，為全國碳市場設(shè)定長期、穩(wěn)定的政策預期。第一個履約期內(nèi)全國碳市場總體配額富余，卻有企業(yè)臨近履約還無法從市場上購得配額，需要當?shù)刂鞴懿块T從中協(xié)調(diào)。這恰恰反映了市場主體的“恐慌”心理，與當前全國碳市場缺乏較長時期的控排目標和配額分配方案有關(guān)。一方面，企業(yè)無法判斷未來配額分配方案的約束力度，造成當前不以履約為目的的交易非常之少，不利于碳市場價格發(fā)現(xiàn)和資源配置;另一方面，長期定價機制的缺失難以引導企業(yè)進行低碳投資，在一定程度上阻礙了減排進程。因此，全國碳市場應從“自下而上”確定配額的方式，逐步與我國碳達峰碳中和目標相銜接，制定行業(yè)長遠減排目標和配額長期總量方案，指導行業(yè)進行長期減排，釋放碳配額交易需求，促進企業(yè)將減排行動納入戰(zhàn)略規(guī)劃。

　　本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》2022年06期，作者單位：北京中創(chuàng)碳投科技有限公司