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時(shí)璟麗:可再生能源的2020 過渡之考

能源咨詢發(fā)布時(shí)間:2020-03-20 13:58:40

  我國(guó)《可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》明確了2020年可再生能源發(fā)電總裝機(jī)6.8億千瓦的目標(biāo),2019年中,可再生能源裝機(jī)量就達(dá)到7.5億千瓦,提前完成規(guī)劃目標(biāo)。

  如果說能源各領(lǐng)域的“十三五”就像一場(chǎng)中長(zhǎng)跑,則以光伏、風(fēng)電為代表的可再生能源無(wú)疑是這場(chǎng)比賽的領(lǐng)跑者,領(lǐng)跑不僅單單表現(xiàn)在裝機(jī)規(guī)模的增長(zhǎng)這一個(gè)層面,在發(fā)展質(zhì)量、提升技術(shù)、降低成本、機(jī)制建設(shè)等諸多方面,可再生能源在“十三五”期間的發(fā)展都實(shí)現(xiàn)了飛躍。

  規(guī)劃提出的各項(xiàng)量化指標(biāo),包括可再生能源發(fā)電裝機(jī)量、發(fā)電量和占比以及成本下降等指標(biāo)提前實(shí)現(xiàn),發(fā)電領(lǐng)域部分未達(dá)到目標(biāo)的,預(yù)期在2020年也能夠達(dá)成;消納相關(guān)的全國(guó)和重點(diǎn)地區(qū)的棄風(fēng)率和棄光率也提前一年達(dá)到目標(biāo),全國(guó)降至5%以內(nèi),且部分重點(diǎn)地區(qū)尚有進(jìn)一步優(yōu)化的空間。

  

 

  規(guī)劃提出的非量化目標(biāo)方面,“十三五”期間可再生能源開發(fā)利用目標(biāo)引導(dǎo)制度、可再生能源發(fā)電全額保障性收購(gòu)管理辦法、清潔能源消納行動(dòng)計(jì)劃、可再生能源電力消納保障等關(guān)鍵機(jī)制相繼出臺(tái),引導(dǎo)性、約束性、自愿性并行互補(bǔ)的可再生能源電力機(jī)制體系已經(jīng)形成。同時(shí),風(fēng)電投資監(jiān)測(cè)預(yù)警和光伏發(fā)電市場(chǎng)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)制的建立和實(shí)施,也切實(shí)發(fā)揮了指導(dǎo)和規(guī)范市場(chǎng)發(fā)展的作用。

  市場(chǎng)和產(chǎn)業(yè)的快速增長(zhǎng)也帶來(lái)了一些尚待理順的問題。2019年下半年,全國(guó)人大就《中華人民共和國(guó)可再生能源法》實(shí)施情況進(jìn)行執(zhí)法檢查。根據(jù)檢查報(bào)告,可再生能源發(fā)展成績(jī)顯著,法律實(shí)施效果明顯,但仍存在相關(guān)規(guī)劃尚未充分銜接、可再生能源消納壓力仍然較大、全額保障性收購(gòu)制度落實(shí)尚不到位、電價(jià)補(bǔ)償和發(fā)展基金問題較為突出、與相關(guān)財(cái)稅土地環(huán)保等政策銜接不夠、可再生能源非電應(yīng)用支持政策存在短板、可再生能源技術(shù)研發(fā)應(yīng)用仍需加強(qiáng)、可再生能源行業(yè)監(jiān)管力度不夠等八項(xiàng)問題。

  解決上述問題是保障可再生能源進(jìn)一步持續(xù)健康發(fā)展的關(guān)鍵,落地實(shí)施消納保障機(jī)制、持續(xù)推進(jìn)降低成本、完善市場(chǎng)監(jiān)測(cè)和競(jìng)價(jià)機(jī)制、做好平價(jià)和競(jìng)價(jià)項(xiàng)目建設(shè)等既是切入點(diǎn),也是2020年這一“收官之年”的主要任務(wù),以實(shí)現(xiàn)從“十三五”到“十四五”的平穩(wěn)過渡。

  深挖降本空間 走好平價(jià)第二步

  《可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出風(fēng)電在2020年實(shí)現(xiàn)與燃煤發(fā)電同平臺(tái)競(jìng)爭(zhēng),光伏發(fā)電實(shí)現(xiàn)銷售側(cè)平價(jià)上網(wǎng)。

  從可再生能源行業(yè)的發(fā)展情況、未來(lái)潛力和政策導(dǎo)向看,可再生能源實(shí)現(xiàn)平價(jià)的路徑是清晰的三步走策略。

  第一步是示范階段,2017年國(guó)家能源局啟動(dòng)了13個(gè)項(xiàng)目共70.5萬(wàn)千瓦的陸上風(fēng)電平價(jià)項(xiàng)目,2019年部分項(xiàng)目已陸續(xù)建成;2018年,國(guó)電投在內(nèi)蒙古烏蘭察布一期600萬(wàn)千瓦的陸上風(fēng)電平價(jià)示范項(xiàng)目獲得核準(zhǔn),明確電量在京津冀消納且無(wú)需補(bǔ)貼,是第一個(gè)大型無(wú)補(bǔ)貼平價(jià)基地類項(xiàng)目。光伏發(fā)電方面,除了戶用光伏外,能夠有一定電量自發(fā)自用比例的分布式光伏在2018年前后在沒有度電補(bǔ)貼情況下已具備經(jīng)濟(jì)性。

  第二步是規(guī)模推廣階段,主要是2019年1月國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局頒布了《關(guān)于積極推進(jìn)風(fēng)電、光伏發(fā)電無(wú)補(bǔ)貼平價(jià)上網(wǎng)有關(guān)工作的通知》,明確了適用范圍為2019年和2020年安排的項(xiàng)目,以及平價(jià)項(xiàng)目可享受20年購(gòu)電協(xié)議、參與市場(chǎng)化交易、全額消納、出售綠證等8項(xiàng)支持政策。2019年國(guó)家能源局確認(rèn)了451萬(wàn)千瓦風(fēng)電、1478萬(wàn)千瓦光伏發(fā)電、147萬(wàn)千瓦分布式市場(chǎng)化交易的第一批規(guī)模推廣階段的平價(jià)項(xiàng)目。2020年3月又明確4月底前地方將報(bào)送2020年的平價(jià)項(xiàng)目。

  第三步是全面平價(jià)階段,目前已經(jīng)明確新安排陸上風(fēng)電項(xiàng)目自2021年起全面去補(bǔ)貼和實(shí)現(xiàn)平價(jià),根據(jù)當(dāng)前行業(yè)發(fā)展形勢(shì)以及近期光伏技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級(jí)動(dòng)態(tài),光伏成本還有下降空間,“十四五”初期光伏發(fā)電也具備全面平價(jià)的條件,2019年光伏領(lǐng)跑獎(jiǎng)勵(lì)基地已經(jīng)出現(xiàn)了低于煤電標(biāo)桿電價(jià)的項(xiàng)目。

  因此,按照上述平價(jià)路徑,2020年是重要的第二步階段,需要實(shí)現(xiàn)規(guī)模推廣目標(biāo),為其后全面平價(jià)階段打下基礎(chǔ)。規(guī)模推廣的前提是企業(yè)和項(xiàng)目能夠獲得相對(duì)合理的收益,無(wú)補(bǔ)貼的情況下,深挖降本空間是走好第二步的關(guān)鍵。

  首先是技術(shù)成本。

  在可再生能源項(xiàng)目總成本中,技術(shù)成本占比大,下降速度也最快。以光伏為例,得益于各類技術(shù)路線的競(jìng)爭(zhēng),光伏組件和逆變器兩項(xiàng)核心設(shè)備成本在“十三五”期間快速且持續(xù)性下降,平均度電成本下降迅速,2019年競(jìng)價(jià)項(xiàng)目的平均度電補(bǔ)貼水平僅0.065元/千瓦時(shí),2020年初能源研究所測(cè)算的電價(jià)需求降至0.35-0.5元/千瓦時(shí)甚至更低。

  近期無(wú)論是硅片端、電池端還是組件端,技術(shù)類型集中度提升,如PERC電池比例在過去兩年內(nèi)迅速增加,但多種新技術(shù)爭(zhēng)鳴局面也同時(shí)存在。2020年在降成本的壓力下,盡管難以準(zhǔn)確預(yù)計(jì)哪種新技術(shù)未來(lái)能夠在市場(chǎng)上勝出,但可以預(yù)見,效率更高、發(fā)電出力更大的產(chǎn)品將形成激烈的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì),并實(shí)現(xiàn)降低系統(tǒng)成本的目標(biāo)。

  其次是非技術(shù)成本的空間也有待挖掘。

  非技術(shù)成本是近年行業(yè)關(guān)注的另一個(gè)焦點(diǎn),控制非技術(shù)成本水平也被認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)全面平價(jià)上網(wǎng)不可或缺的條件。近年來(lái)國(guó)家能源主管部門和產(chǎn)業(yè)界一直要求和呼吁減輕企業(yè)投資經(jīng)營(yíng)的負(fù)擔(dān),如繳納合理的土地稅費(fèi)、杜絕地方不合理收費(fèi)、降低融資負(fù)擔(dān)、電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)接網(wǎng)費(fèi)用或回購(gòu)接網(wǎng)線路等,并已經(jīng)取得了一定效果。

  此外,除了上述之前普遍關(guān)注的非技術(shù)成本外,還需要關(guān)注一些容易忽視的非技術(shù)成本,如投資主體繁多產(chǎn)生的成本。

  對(duì)于規(guī)模較小的分布式發(fā)電項(xiàng)目尤其是分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目,此類成本占比相對(duì)偏高。很多小型項(xiàng)目是由多方參與的商業(yè)模式:建筑業(yè)主提供屋頂、項(xiàng)目開發(fā)或服務(wù)公司進(jìn)行投資和運(yùn)維、用電企業(yè)消納電力。

  這一模式從財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)角度可以讓項(xiàng)目獲得不錯(cuò)的收益。但實(shí)際操作中,多主體參與其實(shí)是一種脆弱的模式。內(nèi)部溝通機(jī)制不暢、外部經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不佳,都可能會(huì)影響到投資者的經(jīng)營(yíng)能力、用電企業(yè)的消納能力和業(yè)主對(duì)其他相關(guān)方的信任度。追加投資、額外溝通等造成非技術(shù)成本相應(yīng)增加,成為影響項(xiàng)目收益和增加收益風(fēng)險(xiǎn)的主要因素。

  解決這一問題,一種途徑是參照國(guó)外模式,即減少中間的投資、融資等復(fù)雜的環(huán)節(jié),由具備投資能力的業(yè)主自行投資和運(yùn)營(yíng),原來(lái)投資的開發(fā)公司則專注于提供前期交鑰匙項(xiàng)目建設(shè)和后期項(xiàng)目運(yùn)維服務(wù)。對(duì)于業(yè)主而言,這種模式的初期收益率可能不會(huì)太高,但可減少中間環(huán)節(jié),降低溝通成本和潛在風(fēng)險(xiǎn),并產(chǎn)生相對(duì)穩(wěn)定的長(zhǎng)期收益。另一種途徑是盡快解決過網(wǎng)費(fèi)問題,消除分布式可再生能源發(fā)電項(xiàng)目市場(chǎng)化交易即“隔墻售電”的障礙。

  完善市場(chǎng)機(jī)制 增強(qiáng)投資吸引力

  如果平價(jià)上網(wǎng)是“內(nèi)修”,那么優(yōu)化市場(chǎng)則是2020年更關(guān)鍵的“外練”。

  2019年12月,山西省就《2020年度省調(diào)發(fā)電企業(yè)發(fā)電量調(diào)控目標(biāo)預(yù)案(征求意見稿)》征求意見,提出“風(fēng)電機(jī)組安排基準(zhǔn)利用小時(shí)1200小時(shí)、光伏機(jī)組安排900小時(shí),執(zhí)行基準(zhǔn)電價(jià)之外的電量全部參與市場(chǎng)交易”。如果依此執(zhí)行,對(duì)于部分光伏領(lǐng)跑者項(xiàng)目、風(fēng)光平價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目,則與之前國(guó)家規(guī)定的政策相悖,對(duì)于其他項(xiàng)目,也普遍低于國(guó)家規(guī)定的全額收購(gòu)最低保障性小時(shí)數(shù),短期看影響項(xiàng)目和企業(yè)的收益,長(zhǎng)期看或?qū)⒂绊懙缴轿骱罄m(xù)可再生能源的發(fā)展。

  

 

  調(diào)低風(fēng)光最低保障收購(gòu)小時(shí)數(shù)的地方做法,不限于山西一地。根據(jù)可再生能源法執(zhí)法檢查結(jié)果,寧夏、甘肅、新疆等省份存在類似情況已有數(shù)年。此種情況的出現(xiàn)說明不少地方一方面希望推進(jìn)可再生能源的市場(chǎng)化,但在在如何打造一個(gè)良性發(fā)展的市場(chǎng)上出現(xiàn)了方向性問題。

  良性發(fā)展的市場(chǎng)首先是要有穩(wěn)投資的環(huán)境

  2019年,盡管全球可再生能源政策趨向是降低電價(jià)和去補(bǔ)貼,但由于發(fā)電成本下降幅度大,可再生能源領(lǐng)域特別是光伏領(lǐng)域的投資風(fēng)險(xiǎn)明顯降低。得益于此,歐洲光伏市場(chǎng)出現(xiàn)了新一輪回暖。根據(jù)SolarPower Europe的數(shù)據(jù),2019年歐盟國(guó)家新增光伏發(fā)電裝機(jī)1670萬(wàn)千瓦,同比增加104%。

  但同期我國(guó)光伏發(fā)電行業(yè)卻進(jìn)入了投資倦怠期。2019年國(guó)家新安排的2279萬(wàn)千瓦競(jìng)價(jià)項(xiàng)目中,民營(yíng)企業(yè)投資的比例較既往顯著下降,且2019年底如期并網(wǎng)的項(xiàng)目數(shù)量不如政策預(yù)期,導(dǎo)致這一情況2019年競(jìng)價(jià)這一新機(jī)制出臺(tái)和實(shí)施時(shí)間較晚、光伏項(xiàng)目建設(shè)和并網(wǎng)時(shí)間偏緊是因素之一,但部分民企積極性不高,甚至在取得項(xiàng)目建設(shè)資格后無(wú)力投資、無(wú)力獲得融資也是一個(gè)因素。金融機(jī)構(gòu)對(duì)光伏放貸明顯收緊,行業(yè)對(duì)資本的整體吸引力下滑。

  但實(shí)際上,在對(duì)補(bǔ)貼依賴大幅度降低的形勢(shì)下,可再生能源發(fā)電項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性上的風(fēng)險(xiǎn)也大幅度降低了,保持光伏發(fā)電市場(chǎng)的投資能力以及2021年后風(fēng)光全面平價(jià)時(shí)代的持續(xù)穩(wěn)定投資,都是2020年需要行動(dòng)或需要做好政策機(jī)制準(zhǔn)備的。

  良性發(fā)展的市場(chǎng)還要有機(jī)制閉環(huán)特征

  以平價(jià)上網(wǎng)機(jī)制為例。根據(jù)政策,2019-2020年安排的平價(jià)項(xiàng)目?jī)H明確了項(xiàng)目核準(zhǔn)時(shí)間期限,沒有規(guī)定項(xiàng)目并網(wǎng)期限,《國(guó)家能源局關(guān)于2020年風(fēng)電、光伏發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)有關(guān)事項(xiàng)的通知(國(guó)能發(fā)新能[2020]17號(hào))》規(guī)定了平價(jià)項(xiàng)目必須在2020年底前能夠核準(zhǔn)且開工建設(shè)。從政策制定角度,平價(jià)項(xiàng)目不需要國(guó)家補(bǔ)貼,沒有必要規(guī)定并網(wǎng)的截止時(shí)間,但鑒于這兩年窗口期項(xiàng)目可以適用8項(xiàng)支持政策,也應(yīng)該設(shè)置相應(yīng)的閉門期,可以讓投資企業(yè)提前規(guī)劃、均勻發(fā)力,使2019和2020年安排的平價(jià)項(xiàng)目在“十四五”初期完成落地,起到平衡市場(chǎng)規(guī)模、穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用。

  2020年3月國(guó)家出臺(tái)的2020年的風(fēng)光項(xiàng)目建設(shè)政策,機(jī)制基本延續(xù)2019年主要思路、原則和做法,更突出強(qiáng)調(diào)依據(jù)和落實(shí)規(guī)劃、風(fēng)光接網(wǎng)消納統(tǒng)籌,在3月底將發(fā)布2020年風(fēng)光新增消納能力,給予行業(yè)明確的預(yù)期,并且對(duì)于疫情可能的影響,在政策的官方解讀文件中予以考慮和說明。

  相較于2019年,2020年風(fēng)光政策出臺(tái)早,時(shí)間表提前,機(jī)制和做法延續(xù),地方政府和企業(yè)已經(jīng)有一年的經(jīng)驗(yàn),3月已經(jīng)具備啟動(dòng)項(xiàng)目的準(zhǔn)備工作的條件和政策基礎(chǔ),2020年又是補(bǔ)貼退坡關(guān)鍵階段,預(yù)期2020年國(guó)內(nèi)光伏市場(chǎng)將呈現(xiàn)恢復(fù)增長(zhǎng),風(fēng)電新增裝機(jī)有望達(dá)到3000萬(wàn)千瓦,光伏新增裝機(jī)有望達(dá)到4000萬(wàn)千瓦。

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