近日以來，筆者了解到多個(gè)光伏項(xiàng)目因違規(guī)占地發(fā)起了電站拆除的招標(biāo)公告，個(gè)別項(xiàng)目拆除規(guī)模高達(dá)60MW，部分項(xiàng)目則是還未完全建成便已經(jīng)因違規(guī)用地被勒令拆除。其違規(guī)占地問題多種多樣，其中以占用農(nóng)田為主，也包含濕地、紅線區(qū)、妨礙泄洪以及占據(jù)河道等原因。
光伏平價(jià)時(shí)代盡管擺脫了補(bǔ)貼的限制，但隨著光伏可利用地資源的緊缺，土地問題正成為制約光伏發(fā)展的關(guān)鍵因素之一，尤其是隨著各項(xiàng)新文件的陸續(xù)出臺(tái)以及國土“三調(diào)”數(shù)據(jù)的融合，無論是存量項(xiàng)目還是新增項(xiàng)目，光伏用地的合規(guī)性已經(jīng)成為行業(yè)擔(dān)憂的顯著問題。
多個(gè)光伏項(xiàng)目因違規(guī)用地被拆除
去年以來，根據(jù)第三方招標(biāo)網(wǎng)站信息顯示，有多個(gè)光伏項(xiàng)目發(fā)起了拆除性的招標(biāo)公告，部分項(xiàng)目有明確的拆除原因，其涉及的業(yè)主要以央國企為主，而被拆除的主要原因則是違規(guī)占地。
根據(jù)公開信息梳理來看，拆除規(guī)模最大的為潁上縣焦崗湖聚安光伏項(xiàng)目，其規(guī)模達(dá)60MW。該項(xiàng)目并網(wǎng)于2016年，位于阜陽潁上縣魯口鎮(zhèn)焦崗湖灘涂未利用水面。2021年，安徽省生態(tài)環(huán)保專項(xiàng)督查指出該項(xiàng)目占用焦崗湖濕地1800畝的問題，要求縮短使用年限，逐步退出。2022年12月，中央環(huán)保督查組再度要求該項(xiàng)目進(jìn)行整改。今年4月，該項(xiàng)目發(fā)起拆除招標(biāo)，內(nèi)容為拆除238480塊250W組件，各類電纜130萬米，招標(biāo)限價(jià)2805萬元。
景縣疆能50兆瓦農(nóng)光互補(bǔ)光伏項(xiàng)目則屬于尚未建成便造拆除的項(xiàng)目。2022年5月，該項(xiàng)目僅開工月余，便由官方媒體指出違規(guī)占用基本農(nóng)田的問題，其占用的200畝地正處于基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)，盡管村干部認(rèn)為其地塊中不存在基本農(nóng)田，均為一般耕地。但同年6月，該電站業(yè)主則發(fā)起了電站拆除以及地表恢復(fù)的招標(biāo)。
此外，其他項(xiàng)目因光伏區(qū)礙洪設(shè)施、位于紅線區(qū)內(nèi)、洪評(píng)、占據(jù)河道等原因，均導(dǎo)致了因用地為題的拆除，部分項(xiàng)目其拆除后尚能異地重建，更多的項(xiàng)目則只能對(duì)設(shè)備進(jìn)行妥善保存或以二手名義在相關(guān)網(wǎng)站進(jìn)行招拍掛。
事實(shí)上，光伏用地的合規(guī)性問題一直是行業(yè)重點(diǎn)關(guān)注的方向，自去年水利部與自然資源部分別下發(fā)《水利部關(guān)于加強(qiáng)河湖水域岸線空間管控的指導(dǎo)意見》與《關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地用林用草管理有關(guān)工作的通知》（征求意見稿）后，水面光伏與農(nóng)光互補(bǔ)項(xiàng)目曾一度被叫停，許多省份也跟進(jìn)了相關(guān)文件對(duì)有關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行了全面摸排與清理。
例如河北、江蘇、河南、廣東、陜西、山東等省份均對(duì)農(nóng)光互補(bǔ)項(xiàng)目進(jìn)行了全面摸排，嚴(yán)查占用耕地的問題，河北更是取消了多個(gè)農(nóng)光項(xiàng)目指標(biāo)。去年5月，泗洪光伏領(lǐng)跑者項(xiàng)目因涉水問題部分被拆除；去年12月，河北拆除了漳衛(wèi)河河口違建的光伏項(xiàng)目。
警惕政策銜接背后的合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)
在去年自然資源部對(duì)光伏用地用林用草政策進(jìn)行征求意見后，今年3月，自然資源部、國家林業(yè)和草原局辦公室、國家能源局綜合司正式下發(fā)《關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關(guān)工作的通知》。
有行業(yè)人士指出，“去年下發(fā)的征求意見稿一度成為各省份制定光伏用地政策的參考，隨著今年自然資源部對(duì)光伏用地政策的正式明確，各省最新的光伏用地政策可能發(fā)生一定變化，電站投資業(yè)主要注意新老用地政策銜接過程中收緊或放寬的相關(guān)條款帶來的合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)。”
例如，此前8號(hào)文的要求是光伏發(fā)電規(guī)劃應(yīng)“符合”土地利用總體規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃，然而自然資源部于2019年5月28日發(fā)布《自然資源部關(guān)于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》后，明確建立“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等均納入為“國土空間規(guī)劃”。8號(hào)文規(guī)定已與“多規(guī)合一”的要求存在不協(xié)調(diào)。
曾有電站投資業(yè)主告訴筆者，去年一系列光伏用地政策的下發(fā)為其項(xiàng)目帶來了用地合規(guī)性的風(fēng)險(xiǎn)，為避免更大的損失，其在河北的部分農(nóng)光、林光互補(bǔ)項(xiàng)目已經(jīng)完全暫停。近日，河北省則下發(fā)了新版光伏用地的征求意見稿，對(duì)林光互補(bǔ)、草光互補(bǔ)等項(xiàng)目給出了新的用地標(biāo)準(zhǔn)。
江蘇省也于近日下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)用地服務(wù)保障支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的通知》（征求意見稿），對(duì)光伏復(fù)合項(xiàng)目的用地、建設(shè)給出新標(biāo)準(zhǔn)，更重要的是明確表示對(duì)新版用地政策下發(fā)前動(dòng)工、立項(xiàng)的項(xiàng)目用地按前政策執(zhí)行，未立項(xiàng)項(xiàng)目則按新政策執(zhí)行，避免了光伏項(xiàng)目因用地政策變更帶來的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致項(xiàng)目踟躕不前。
此外，隨著“三調(diào)”數(shù)據(jù)的逐步融合，存量項(xiàng)目同樣需警惕用地合規(guī)問題。自去年《自然資源部辦公廳發(fā)布關(guān)于以“三調(diào)”成果為基礎(chǔ)做好建設(shè)用地審查報(bào)批地類認(rèn)定的通知》文件實(shí)施后，自然資源部明確表示，林地的認(rèn)定將以三調(diào)融合后的數(shù)據(jù)為準(zhǔn)，據(jù)此判斷光伏電站項(xiàng)目用地是否為占用林地和辦理相關(guān)手續(xù)。
事實(shí)上，存量光伏項(xiàng)目用地性質(zhì)一直存在界定不清晰的問題，彼時(shí)國土、林地、環(huán)保等部門數(shù)據(jù)未聯(lián)網(wǎng)，不同部門對(duì)土地性質(zhì)認(rèn)定的規(guī)范不同。例如，有的地塊國土局?jǐn)?shù)據(jù)顯示為未利用地，而到了林業(yè)主管部門，就被認(rèn)定為林地。
對(duì)此，中電聯(lián)法律協(xié)會(huì)認(rèn)為，在國土“二調(diào)”向“三調(diào)”轉(zhuǎn)換過程中會(huì)發(fā)生因土地性質(zhì)、規(guī)劃條件等多種因素變化而產(chǎn)生的用地合規(guī)性問題。新能源企業(yè)一方面應(yīng)審慎按照“三調(diào)”后最新的用地性質(zhì)要求開展項(xiàng)目投資建設(shè)，另一方面也應(yīng)梳理存量項(xiàng)目的各類合規(guī)手續(xù)批文，依法保護(hù)自身合理的“信賴?yán)?rdquo;。
光伏裝機(jī)規(guī)模的不斷增長與下游市場的火熱背后是可利用土地資源越來越緊張的形勢，可以預(yù)見的是，合理利用土地、實(shí)現(xiàn)土地的節(jié)約利用以及空間利用、提高土地價(jià)值一定會(huì)是新能源未來發(fā)展的方向之一，而對(duì)于投資商來說，則是要謹(jǐn)慎對(duì)待光伏用地的合規(guī)性問題，避免后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)。
來源：光伏們
評(píng)論