項(xiàng)目用地的基本原則
光伏發(fā)電項(xiàng)目作為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)遵守《土地管理法》規(guī)定的基本用地原則。根據(jù)《土地管理法》第4條：“國(guó)家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。”
光伏項(xiàng)目用地可以分為以下4類：
1. 升壓站、綜合樓應(yīng)當(dāng)按建設(shè)用地進(jìn)行管理;
2. 光伏陣列、檢修道路等用地不改變?cè)玫匦再|(zhì)的，可通過(guò)租賃方式解決用地;
3. 進(jìn)場(chǎng)道路、外送線路用地，嚴(yán)格而言均應(yīng)符合建設(shè)用地的要求，不過(guò)實(shí)踐中亦存在利用農(nóng)村道路或其他現(xiàn)有道路，或通過(guò)“以償代征”的方式解決相關(guān)用地;
4. 如果項(xiàng)目用地涉及林地、草地、永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)區(qū)等各類特殊用地的，還需先行履行相應(yīng)的審批手續(xù)。
項(xiàng)目用地具體方式
一、光伏陣列用地
承包或租賃用地的基本要求：《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新用地的意見(jiàn)》(國(guó)土資規(guī)〔2015〕5號(hào))(以下簡(jiǎn)稱“5號(hào)文”)規(guī)定，光伏發(fā)電項(xiàng)目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對(duì)不占?jí)和恋?、不改變地表形態(tài)的部分，可按原地類認(rèn)定，不改變土地用途，在年度土地變更調(diào)查時(shí)作出標(biāo)注，用地允許以租賃等方式取得。
《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見(jiàn)》(國(guó)土資規(guī)〔2017〕8號(hào))(以下簡(jiǎn)稱“8號(hào)文”)又進(jìn)一步明確了：光伏復(fù)合項(xiàng)目場(chǎng)內(nèi)道路用地可按農(nóng)村道路用地管理;利用農(nóng)用地布設(shè)的光伏方陣可不改變?cè)玫匦再|(zhì);采用直埋電纜方式敷設(shè)的集電線路用地，實(shí)行與項(xiàng)目光伏方陣用地同樣的管理方式。
因此，對(duì)光伏項(xiàng)目而言，若涉及農(nóng)用地承包或租賃的，應(yīng)首先對(duì)項(xiàng)目性質(zhì)進(jìn)行認(rèn)定，確保該項(xiàng)目為光伏復(fù)合項(xiàng)目，且已體現(xiàn)于備案文件上。
部分地區(qū)(如寧夏)還明文要求光伏復(fù)合項(xiàng)目必須編制土地復(fù)合利用方案，并于項(xiàng)目所在地發(fā)改、自然資源部門報(bào)備。同時(shí)，光伏復(fù)合項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)在運(yùn)營(yíng)中對(duì)農(nóng)用地進(jìn)行返租或通過(guò)其他方式保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，避免項(xiàng)目所涉農(nóng)用地拋、撂荒。
承包或租賃用地的具體方式
直接發(fā)包：即由村集體直接向項(xiàng)目投資方進(jìn)行發(fā)包。該種情形下，項(xiàng)目公司需要對(duì)土地的所有權(quán)人進(jìn)行核實(shí)，確保與適格發(fā)包方簽訂《土地承包合同》。在村集體進(jìn)行發(fā)包時(shí)需確保其對(duì)所涉土地有完整的發(fā)包權(quán)利。避免僅與當(dāng)?shù)卣蚱渌幌碛型恋貦?quán)利的主體簽署承包合同，導(dǎo)致合同無(wú)效。
同時(shí)，還需要根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第52條的規(guī)定，要求發(fā)包方履行相應(yīng)的民主決策程序，取得村民會(huì)議成員或村民代表2/3以上同意，并明確表示放棄優(yōu)先權(quán)。否則，未經(jīng)民主決策程序?qū)ν獍l(fā)包的，《土地承包合同》存在無(wú)效的風(fēng)險(xiǎn)。
租賃(轉(zhuǎn)包)方式
當(dāng)項(xiàng)目土地已被村集體發(fā)包給集體內(nèi)的村民或單位時(shí)，項(xiàng)目投資方可以僅通過(guò)租賃的方式取得項(xiàng)目土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)。
對(duì)于租賃方式，項(xiàng)目公司應(yīng)確定適格的土地承包人并與之簽署相關(guān)協(xié)議。若涉及的主體較多，可考慮由土地承包人授權(quán)村集體統(tǒng)一流轉(zhuǎn)。項(xiàng)目公司應(yīng)對(duì)承包人出具的書(shū)面委托進(jìn)行核查，包括委托事項(xiàng)、權(quán)限、期限、承包人簽名與蓋章等。若承包人系將轉(zhuǎn)包、出租方式流轉(zhuǎn)而得的土地再流轉(zhuǎn)的，還應(yīng)要求其取得原承包方的同意。
在簽訂土地租賃合同過(guò)程中，還應(yīng)注意合同約定的租賃期限不應(yīng)長(zhǎng)于20年，根據(jù)《民法典》第705條：“租賃期限不得超過(guò)二十年。超過(guò)二十年的,超過(guò)部分無(wú)效。”
二、進(jìn)場(chǎng)道路、送出線路的用地
進(jìn)場(chǎng)道路的用地要求與風(fēng)險(xiǎn)：就進(jìn)場(chǎng)與檢修道路而言，大體可以分為場(chǎng)內(nèi)與場(chǎng)外兩部分，場(chǎng)內(nèi)道路還包含光伏方陣場(chǎng)內(nèi)道路和其他場(chǎng)內(nèi)道路。道路所處的位置不同，用地規(guī)則也不同。
一般而言，場(chǎng)內(nèi)及進(jìn)場(chǎng)用地的分類管理如下圖：
光伏方陣場(chǎng)內(nèi)道路屬于光伏方陣用地：根據(jù)《光伏發(fā)電站工程項(xiàng)目用地控制指標(biāo)》第3.1項(xiàng)“光伏方陣用地包括組件用地、逆變器室及箱變用地、方陣場(chǎng)內(nèi)道路用地等。”光伏方陣場(chǎng)內(nèi)道路屬于光伏方陣用地。因此，光伏方陣場(chǎng)內(nèi)道路應(yīng)適用光伏方陣用地的規(guī)定。
光伏方陣外的其他場(chǎng)內(nèi)道路應(yīng)按照項(xiàng)目性質(zhì)區(qū)分管理：根據(jù)“8號(hào)文”規(guī)定，對(duì)于普通項(xiàng)目而言，光伏陣列區(qū)以外的道路原則上均應(yīng)當(dāng)按照建設(shè)用地管理并辦理相關(guān)的手續(xù)，而光伏扶貧項(xiàng)目與光伏復(fù)合項(xiàng)目場(chǎng)內(nèi)道路可按農(nóng)村道路用地管理。根據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類》的規(guī)定，農(nóng)村道路屬于農(nóng)用地，故無(wú)須另行辦理建設(shè)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)。
進(jìn)場(chǎng)道路盡量使用原有農(nóng)村道路，合作共建時(shí)需關(guān)注道路性質(zhì)：根據(jù)《土地管理法》及《光伏發(fā)電站工程項(xiàng)目用地控制指標(biāo)》等規(guī)定，光伏項(xiàng)目的進(jìn)場(chǎng)道路、運(yùn)營(yíng)期檢修道路等嚴(yán)格來(lái)說(shuō)應(yīng)為永久用地，需要按照建設(shè)用地進(jìn)行管理。不過(guò)，實(shí)踐中大多采用租用、共用農(nóng)村道路、防火通道等方式。根據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類》的規(guī)定，使用原有農(nóng)村道路時(shí)，僅需支付相對(duì)應(yīng)的使用費(fèi)。但應(yīng)注意核查農(nóng)村道路手續(xù)是否完備，簽訂道路使用協(xié)議的主體是否享有權(quán)利等。
如項(xiàng)目進(jìn)場(chǎng)道路采用新建道路的方式，則首先需要明確道路的性質(zhì)。若為農(nóng)村道路，其權(quán)利主體通常為村集體，項(xiàng)目公司應(yīng)當(dāng)與村集體簽署合作共建協(xié)議，并按照《國(guó)土資源部關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干意見(jiàn)》的要求辦理備案手續(xù)。若為農(nóng)村公路，則權(quán)利主體一般為鄉(xiāng)政府或縣級(jí)政府交通局，項(xiàng)目公司應(yīng)與其簽署合作共建協(xié)議，并及時(shí)核查農(nóng)村公路項(xiàng)目的審批文件和權(quán)屬資料。
送出線路的用地要求與風(fēng)險(xiǎn)：根據(jù)《土地管理法》及《光伏發(fā)電站工程項(xiàng)目用地控制指標(biāo)》等規(guī)定，光伏項(xiàng)目送出線路桿塔基礎(chǔ)用地為永久用地，應(yīng)按照建設(shè)用地管理，其面積按基礎(chǔ)外輪廓尺寸計(jì)算。
不過(guò)，由于光伏輸電項(xiàng)目存在一定的公益屬性，因此各地可能還存在相關(guān)規(guī)定，明確項(xiàng)目可采用“以償代征”的方式取得項(xiàng)目用地，即對(duì)于桿、塔基礎(chǔ)占用的土地不再實(shí)行征地，而由項(xiàng)目公司對(duì)土地權(quán)利人給予一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，從而豁免征地流程。例如《甘肅省電網(wǎng)建設(shè)與保護(hù)條例》《江蘇省電力條例》等地方性法規(guī)均有類似規(guī)定。
但采用此種模式的前提是項(xiàng)目當(dāng)?shù)貙?duì)此有明文規(guī)定，或相關(guān)部門予以書(shū)面確認(rèn)或批復(fù)。
三、涉及敏感區(qū)域的用地
對(duì)于林地或草地，根據(jù)《森林法》《草原法》《草原征占用審核審批管理規(guī)范》等有關(guān)規(guī)定，光伏項(xiàng)目涉及林、草地的，均應(yīng)先取得相關(guān)行政主管部門核發(fā)的審核同意書(shū)，再向國(guó)土部門提出用地申請(qǐng)。未辦理相關(guān)手續(xù)的，需承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。
對(duì)于其他敏感區(qū)域進(jìn)行建設(shè)的，國(guó)家還專門出臺(tái)了相關(guān)規(guī)定予以規(guī)范。根據(jù)《國(guó)家林業(yè)局關(guān)于光伏電站建設(shè)使用林地有關(guān)問(wèn)題的通知》的規(guī)定，各類自然保護(hù)區(qū)、森林公園(含同類型國(guó)家公園)、瀕危物種棲息地、天然林保護(hù)工程區(qū)以及東北內(nèi)蒙古重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)，為光伏電站禁止建設(shè)區(qū)域。
違法用地的主要后果
民事索賠
對(duì)于未批先建、擅自占用他人土地、超出批準(zhǔn)范圍進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)、與不享有權(quán)利的主體簽署用地協(xié)議等情況的可能造成侵權(quán)。常見(jiàn)的例如在使用集體用地時(shí)未與村集體進(jìn)行協(xié)商，而直接與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽署用地協(xié)議。該種情況下項(xiàng)目公司可能涉及因征地補(bǔ)償而引發(fā)的次生訴訟，即土地權(quán)利人在與地方政府就征地補(bǔ)償事宜產(chǎn)生爭(zhēng)議時(shí)，轉(zhuǎn)而向項(xiàng)目公司提出訴訟主張。
行政處罰
根據(jù)法律規(guī)定，非法占用土地的，可由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀。同時(shí)，還可以根據(jù)情況并處沒(méi)收項(xiàng)目資產(chǎn)、罰款等行政處罰。
違法用地情節(jié)較為惡劣的，項(xiàng)目所在地市、縣的國(guó)土資源主管部門還有權(quán)將情況通知同級(jí)能源主管部門，并逐級(jí)上報(bào)國(guó)家能源局，將項(xiàng)目投資主體納入能源領(lǐng)域失信主體名單，組織實(shí)施聯(lián)合懲戒，可能影響后續(xù)投資。
刑事處罰
對(duì)于“數(shù)量較大，造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞的”特別嚴(yán)重的違法用地行為的，項(xiàng)目公司、項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)人還可能涉嫌《刑法》第342條規(guī)定的非法占用農(nóng)用地罪。
結(jié)語(yǔ)：在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)對(duì)用地問(wèn)題引起足夠的重視，密切關(guān)注項(xiàng)目相關(guān)手續(xù)的辦理情況，避免發(fā)生違法、違規(guī)用地的情形。
(原標(biāo)題：光伏項(xiàng)目陣列用地、進(jìn)場(chǎng)道路、送出線路以及敏感用地等問(wèn)題解析)
評(píng)論