背景闡述
我國于2020年宣布將提高國家自主貢獻(xiàn)力度,采取更加有力的政策和措施,二氧化碳排放力爭于2030年前達(dá)到峰值,努力爭取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。這兩項(xiàng)目標(biāo)被統(tǒng)一簡稱為“雙碳”。自“雙碳”提出以來,我國新能源行業(yè)迎來空前的發(fā)展機(jī)遇與時(shí)代機(jī)遇,新能源項(xiàng)目從相對小眾的行業(yè)變得炙手可熱,大量資金與人員紛紛入場。現(xiàn)實(shí)中新能源項(xiàng)目建設(shè)周期較短,一般為三個(gè)月到六個(gè)月,但行政審批手續(xù)卻少則半年多則數(shù)年,導(dǎo)致期限錯(cuò)配問題的產(chǎn)生,審批與建設(shè)不能良好地銜接。此外,由于按照投產(chǎn)時(shí)間設(shè)定電價(jià),投產(chǎn)時(shí)間越早,就能享受較高電價(jià),導(dǎo)致國內(nèi)連續(xù)多年發(fā)生“搶裝潮”。
國家發(fā)改委下發(fā)的《關(guān)于完善陸上風(fēng)電光伏發(fā)電上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)政策的通知》規(guī)定,2016年1月1日以后備案并納入年度規(guī)模管理的光伏項(xiàng)目,執(zhí)行2016年光伏發(fā)電上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)。2016年以前備案并納入年度規(guī)模管理的光伏項(xiàng)目但于2016年6月30日以前仍未全部投運(yùn)的,執(zhí)行2016年上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)。由此可見只要在2016年6月30日之前搶裝成功,就可以享受更高的補(bǔ)貼電價(jià)。因此,“搶裝潮”又被業(yè)內(nèi)人士稱為“搶630”。
2021年6月11日,國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于2021年新能源上網(wǎng)電價(jià)政策有關(guān)事項(xiàng)的通知》(發(fā)改價(jià)格〔2021〕833號),明確了2021年起,對新備案集中式光伏電站、工商業(yè)分布式光伏項(xiàng)目和新核準(zhǔn)陸上風(fēng)電項(xiàng)目(以下簡稱“新建項(xiàng)目”),中央財(cái)政不再補(bǔ)貼,實(shí)行平價(jià)上網(wǎng)。在此大背景下,“搶裝潮”更是來勢洶洶。
由此可見“搶裝潮”,即是為了享受更高電價(jià)而加快項(xiàng)目建設(shè)的一種趨勢與現(xiàn)象。
問題分析
在“搶裝潮”的大背景下,部分企業(yè)為了更快地讓自身項(xiàng)目投產(chǎn)運(yùn)行,出現(xiàn)了“未批先建”的操作。這一操作盡管在商業(yè)背景邏輯下可以理解,但無法改變其違法違規(guī)的內(nèi)在屬性。對于這一問題的分析,應(yīng)當(dāng)先從“批”與“建”兩個(gè)維度進(jìn)行分析。
01“批”的范圍
新能源項(xiàng)目屬于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目,涉及大量的行政審批手續(xù)。風(fēng)電項(xiàng)目一般需要立項(xiàng)核準(zhǔn)文件、用地批復(fù)、林地批復(fù)、風(fēng)電廠接入審批手續(xù)、礦產(chǎn)壓覆、地質(zhì)災(zāi)害評估備案、文物勘探備案、涉軍事審批備案、社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估、水土保持、環(huán)境影響評價(jià)審批、安全設(shè)施驗(yàn)收、消防驗(yàn)收、竣工驗(yàn)收鑒定書、并網(wǎng)手續(xù)、征地補(bǔ)償、招投標(biāo)手續(xù)、業(yè)務(wù)資質(zhì)等支撐性文件。光伏項(xiàng)目分為集中式光伏與分布式光伏,集中式光伏與風(fēng)電項(xiàng)目類似,但分布式光伏因其用地的特殊性(例如屋頂光伏),則還需要租賃合同,并保證項(xiàng)目所依附建筑物的合法性。如果未取得前置支撐性文件,就可以認(rèn)定為“未批”。
02“建”的內(nèi)涵
“建”的問題在于如何認(rèn)定項(xiàng)目開工建設(shè)。對于何種施工算是正式建設(shè),法律法規(guī)層面并沒有明確界定,只有相關(guān)規(guī)范性文件略有描述,簡單整理如下:
具體到光伏行業(yè)而言,光伏項(xiàng)目的建設(shè)一般分為前期開發(fā)階段、項(xiàng)目備案階段、設(shè)計(jì)施工階段、并網(wǎng)驗(yàn)收階段。根據(jù)上述法律規(guī)定進(jìn)行理解,光伏項(xiàng)目的“建”,應(yīng)當(dāng)指代的是項(xiàng)目進(jìn)入設(shè)計(jì)施工階段。
03總結(jié)
綜上所述,“未批先建”行為的確認(rèn)存在著一定的復(fù)雜性。結(jié)合《環(huán)境影響評價(jià)法》第二十五條的規(guī)定,“未批先建”行為可以被定義為:建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價(jià)文件未依法經(jīng)審批部門審查或者審查后未予批準(zhǔn)的,建設(shè)單位進(jìn)行開工建設(shè)的行為。
新能源項(xiàng)目對于拉動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有較強(qiáng)的積極作用,在當(dāng)前“雙碳”的大背景下,已逐漸成為各地招商引資的重點(diǎn)對象而受到關(guān)注。地方政府在對待新能源項(xiàng)目的建設(shè)上,也愿意對項(xiàng)目審批手續(xù)進(jìn)行一定的寬松與放任。若政企關(guān)系惡化等情況發(fā)生,則“未批先建”的企業(yè)將面臨極其被動的局面。國內(nèi)已經(jīng)存在不少因占地、環(huán)保等問題被責(zé)令拆除的案例。例如“徐州市賈汪區(qū)偉昌新能源科技有限公司未經(jīng)批準(zhǔn)非法占地案”,該案中徐州市某新能源科技有限公司在建設(shè)風(fēng)電項(xiàng)目過程中,未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占用土地建造風(fēng)電升壓站。宜興市自然資源和規(guī)劃局依法作出宜自然資規(guī)罰(2022)8號行政處罰決定書,責(zé)令退還非法占用的土地;拆除建造物、恢復(fù)土地原狀;沒收場地建筑并罰款人民幣37730元。因此,“未批先建”問題值得高度重視。
法律責(zé)任
對于“未批先建”違法行為的處罰,環(huán)境保護(hù)部于2018年2月22日頒布了《關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見》(以下簡稱為“《意見》”)?!兑庖姟穼τ?ldquo;未批先建”行為的相關(guān)法律問題,進(jìn)行了規(guī)定,簡要梳理如下:
“未批先建”違法行為自建設(shè)行為終了之日起二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的,環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)遵守行政處罰法第二十九條的規(guī)定,不予行政處罰。建設(shè)單位同時(shí)構(gòu)成“未批先建”和違反環(huán)保設(shè)施“三同時(shí)”驗(yàn)收制度兩個(gè)違法行為的,應(yīng)當(dāng)分別依法作出相應(yīng)處罰。對違反環(huán)保設(shè)施“三同時(shí)”驗(yàn)收制度的處罰,不受“未批先建”行政處罰追溯期限的影響。建設(shè)項(xiàng)目“未批先建”并投入生產(chǎn)或者使用后,有關(guān)單位或者個(gè)人具有超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)排污,通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù),或者不正常運(yùn)行污染防治設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式排污等情形之一,分別構(gòu)成獨(dú)立違法行為的,環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)對相關(guān)違法行為依法予以處罰。
例如“合陽天創(chuàng)新能源有限公司未批先建案”,在該案中渭南市生態(tài)環(huán)境局合陽分局行政執(zhí)法人員現(xiàn)場檢查發(fā)現(xiàn)合陽天創(chuàng)新能源有限公司合陽黑池坊50MW風(fēng)電項(xiàng)目110kv升壓站主體工程已建成,外送線路建成已與大荔高明330kv變電站并網(wǎng)(國網(wǎng)),存在未依法報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)文件,擅自開工建設(shè)的違法行為。渭南市生態(tài)環(huán)境局合陽分局參照《陜西省環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)適用規(guī)則及基準(zhǔn)》第一章第一類第三項(xiàng)列入報(bào)告表類的建設(shè)項(xiàng)目“建設(shè)項(xiàng)目已投入生產(chǎn)的,處建設(shè)項(xiàng)目總投資額2%以上3%以下的罰款”。擬對合陽天創(chuàng)新能源有限公司作出總投資額2.1%的罰款,即人民幣252000元。經(jīng)上級單位審核通過,并根據(jù)處罰程序,渭南市生態(tài)環(huán)境局合陽分局下達(dá)了陜E合陽環(huán)罰[2021]19號處罰決定。
除《環(huán)境保護(hù)法》和《環(huán)境影響評價(jià)法》的規(guī)定之外,新能源項(xiàng)目最常見問題則為用地相關(guān)問題,該問題直接關(guān)系著新能源項(xiàng)目的存在與存續(xù)。在實(shí)務(wù)中的典型體現(xiàn)為違法占地行為,簡要梳理如下:
例如“大唐靖邊新能源有限公司非法占地案”,在該案中大唐靖邊新能源有限公司未經(jīng)批準(zhǔn),擅自占用集體土地修建大唐靖邊元梁山49.5MW風(fēng)電項(xiàng)目。靖邊縣自然資源和規(guī)劃局對該單位作出了以下處罰:責(zé)令該公司退還非法占用的土地;沒收該公司在非法占用的其他農(nóng)用地、旱地上的新建的建筑物和其他設(shè)施;罰款人民幣31.489389萬元。
解決方案
01設(shè)立證照紅線標(biāo)準(zhǔn)
新能源項(xiàng)目建設(shè)過程中涉及手續(xù)眾多,流程偏長,完全等待手續(xù)辦理完成可以確保合理合法,但對于企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營而言卻是一種挑戰(zhàn)。因此,區(qū)分不同手續(xù)的輕重緩急則是當(dāng)務(wù)之急。例如用地方面手續(xù),如不合理完成則可能會被要求返還占用土地,甚至是恢復(fù)原狀。這對于企業(yè)而言是相當(dāng)大的威脅與隱患。而盡管環(huán)境評價(jià)手續(xù)也相對嚴(yán)格,但觸犯后并不必然破壞現(xiàn)有的施工成果。同時(shí)《意見》對于補(bǔ)交環(huán)境影響報(bào)告書、報(bào)告表報(bào)送審批也已經(jīng)進(jìn)行了規(guī)定,對符合環(huán)境影響評價(jià)審批要求的,依法作出批準(zhǔn)決定。因此,實(shí)際上環(huán)境評價(jià)領(lǐng)域中企業(yè)還有回旋的余地,并不像土地問題非??量?。所以,區(qū)分不同手續(xù)的重要程度,設(shè)立證照的紅線標(biāo)準(zhǔn),始終將風(fēng)險(xiǎn)保持在可控范圍,對于新能源項(xiàng)目的盡快投運(yùn)是有益的。
02提高手續(xù)辦理效率
如前文所述,新能源項(xiàng)目建設(shè)周期與行政審批手續(xù)之間的期限錯(cuò)配,則是另一個(gè)重要的問題。行政審批手續(xù)久拖不決,將會使新能源項(xiàng)目的投資方受到較大的不利影響。按照“先批后建”進(jìn)行的守法者,則需要承擔(dān)更多的現(xiàn)實(shí)與潛在風(fēng)險(xiǎn)。長此以往,此類人群也必將傾向于“未批先建”。但行政流程并不能簡單改變,現(xiàn)階段對于企業(yè)而言,只能夠提高自身的辦事效率。在內(nèi)部層面,企業(yè)應(yīng)當(dāng)形成督促企業(yè)辦事人員高效辦公的監(jiān)督機(jī)制,確保手續(xù)相關(guān)事宜有人負(fù)責(zé);在外部層面,企業(yè)應(yīng)當(dāng)做好政府公關(guān),保持良好的政企關(guān)系,注意與政府進(jìn)行互動與溝通,密切關(guān)注政策動向與變化。
03注重企業(yè)經(jīng)營合規(guī)
企業(yè)是市場經(jīng)濟(jì)的核心角色,其核心目的在于追求更大的經(jīng)濟(jì)利益與市場效益。在這一情況下,短視與急功近利的決策時(shí)有發(fā)生。根據(jù)上述的案例可見,由于《環(huán)境影響評價(jià)法》將固定罰款數(shù)額更改為按比例處罰,而新能源項(xiàng)目一般投入非常大,一旦受到處罰則對于企業(yè)正常經(jīng)營會造成很大負(fù)面影響。同時(shí),因?yàn)榇嬖诨謴?fù)原狀的處罰方式,因此最極端的情況下企業(yè)將前功盡棄。由此可見,企業(yè)日常經(jīng)營過程中應(yīng)注意合規(guī),形成完善的監(jiān)督機(jī)制,注意內(nèi)外部合規(guī),避免為今后項(xiàng)目的持續(xù)運(yùn)營埋下禍患。
結(jié)語
新能源“搶裝潮”隨著國家補(bǔ)貼的退場與市場的日益飽和,而逐漸平靜與趨冷,但“搶裝潮”時(shí)期對我國新能源事業(yè)的影響是深遠(yuǎn)的。不可否認(rèn)是的,“搶裝潮”期間,我國裝機(jī)量在短時(shí)間有了一個(gè)較大的抬升,但因在“搶裝潮”下,新能源市場劇烈波動,契約精神缺失,合同成為一紙空文,“搶裝潮”又引發(fā)一系列的“違約潮”,給新能源項(xiàng)目的參與方帶來重大經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí),“搶裝潮”時(shí)期企業(yè)醉心于讓項(xiàng)目盡快投運(yùn),導(dǎo)致質(zhì)量參差不齊,有些甚至存在重大生產(chǎn)安全風(fēng)險(xiǎn)。另外,短時(shí)間裝機(jī)量的增加又導(dǎo)致消納問題難以解決。最終導(dǎo)致以解決資源為目的的新能源項(xiàng)目,反而可能進(jìn)一步浪費(fèi)了更多能源。因此,從源頭整治“未批先建”問題,對于新能源行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展,保證新能源行業(yè)的穩(wěn)定具有重要的意義。
來源:蘭迪研究
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