背景闡述
我國于2020年宣布將提高國家自主貢獻力度,采取更加有力的政策和措施,二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值,努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和。這兩項目標被統(tǒng)一簡稱為“雙碳”。自“雙碳”提出以來,我國新能源行業(yè)迎來空前的發(fā)展機遇與時代機遇,新能源項目從相對小眾的行業(yè)變得炙手可熱,大量資金與人員紛紛入場?,F(xiàn)實中新能源項目建設周期較短,一般為三個月到六個月,但行政審批手續(xù)卻少則半年多則數(shù)年,導致期限錯配問題的產生,審批與建設不能良好地銜接。此外,由于按照投產時間設定電價,投產時間越早,就能享受較高電價,導致國內連續(xù)多年發(fā)生“搶裝潮”。
國家發(fā)改委下發(fā)的《關于完善陸上風電光伏發(fā)電上網標桿電價政策的通知》規(guī)定,2016年1月1日以后備案并納入年度規(guī)模管理的光伏項目,執(zhí)行2016年光伏發(fā)電上網標桿電價。2016年以前備案并納入年度規(guī)模管理的光伏項目但于2016年6月30日以前仍未全部投運的,執(zhí)行2016年上網標桿電價。由此可見只要在2016年6月30日之前搶裝成功,就可以享受更高的補貼電價。因此,“搶裝潮”又被業(yè)內人士稱為“搶630”。
2021年6月11日,國家發(fā)展改革委印發(fā)《關于2021年新能源上網電價政策有關事項的通知》(發(fā)改價格〔2021〕833號),明確了2021年起,對新備案集中式光伏電站、工商業(yè)分布式光伏項目和新核準陸上風電項目(以下簡稱“新建項目”),中央財政不再補貼,實行平價上網。在此大背景下,“搶裝潮”更是來勢洶洶。
由此可見“搶裝潮”,即是為了享受更高電價而加快項目建設的一種趨勢與現(xiàn)象。
問題分析
在“搶裝潮”的大背景下,部分企業(yè)為了更快地讓自身項目投產運行,出現(xiàn)了“未批先建”的操作。這一操作盡管在商業(yè)背景邏輯下可以理解,但無法改變其違法違規(guī)的內在屬性。對于這一問題的分析,應當先從“批”與“建”兩個維度進行分析。
01“批”的范圍
新能源項目屬于基礎設施建設項目,涉及大量的行政審批手續(xù)。風電項目一般需要立項核準文件、用地批復、林地批復、風電廠接入審批手續(xù)、礦產壓覆、地質災害評估備案、文物勘探備案、涉軍事審批備案、社會穩(wěn)定風險評估、水土保持、環(huán)境影響評價審批、安全設施驗收、消防驗收、竣工驗收鑒定書、并網手續(xù)、征地補償、招投標手續(xù)、業(yè)務資質等支撐性文件。光伏項目分為集中式光伏與分布式光伏,集中式光伏與風電項目類似,但分布式光伏因其用地的特殊性(例如屋頂光伏),則還需要租賃合同,并保證項目所依附建筑物的合法性。如果未取得前置支撐性文件,就可以認定為“未批”。
02“建”的內涵
“建”的問題在于如何認定項目開工建設。對于何種施工算是正式建設,法律法規(guī)層面并沒有明確界定,只有相關規(guī)范性文件略有描述,簡單整理如下:
具體到光伏行業(yè)而言,光伏項目的建設一般分為前期開發(fā)階段、項目備案階段、設計施工階段、并網驗收階段。根據上述法律規(guī)定進行理解,光伏項目的“建”,應當指代的是項目進入設計施工階段。
03總結
綜上所述,“未批先建”行為的確認存在著一定的復雜性。結合《環(huán)境影響評價法》第二十五條的規(guī)定,“未批先建”行為可以被定義為:建設項目的環(huán)境影響評價文件未依法經審批部門審查或者審查后未予批準的,建設單位進行開工建設的行為。
新能源項目對于拉動地方經濟發(fā)展具有較強的積極作用,在當前“雙碳”的大背景下,已逐漸成為各地招商引資的重點對象而受到關注。地方政府在對待新能源項目的建設上,也愿意對項目審批手續(xù)進行一定的寬松與放任。若政企關系惡化等情況發(fā)生,則“未批先建”的企業(yè)將面臨極其被動的局面。國內已經存在不少因占地、環(huán)保等問題被責令拆除的案例。例如“徐州市賈汪區(qū)偉昌新能源科技有限公司未經批準非法占地案”,該案中徐州市某新能源科技有限公司在建設風電項目過程中,未經批準擅自占用土地建造風電升壓站。宜興市自然資源和規(guī)劃局依法作出宜自然資規(guī)罰(2022)8號行政處罰決定書,責令退還非法占用的土地;拆除建造物、恢復土地原狀;沒收場地建筑并罰款人民幣37730元。因此,“未批先建”問題值得高度重視。
法律責任
對于“未批先建”違法行為的處罰,環(huán)境保護部于2018年2月22日頒布了《關于建設項目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見》(以下簡稱為“《意見》”)?!兑庖姟穼τ?ldquo;未批先建”行為的相關法律問題,進行了規(guī)定,簡要梳理如下:
“未批先建”違法行為自建設行為終了之日起二年內未被發(fā)現(xiàn)的,環(huán)保部門應當遵守行政處罰法第二十九條的規(guī)定,不予行政處罰。建設單位同時構成“未批先建”和違反環(huán)保設施“三同時”驗收制度兩個違法行為的,應當分別依法作出相應處罰。對違反環(huán)保設施“三同時”驗收制度的處罰,不受“未批先建”行政處罰追溯期限的影響。建設項目“未批先建”并投入生產或者使用后,有關單位或者個人具有超過污染物排放標準排污,通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據,或者不正常運行污染防治設施等逃避監(jiān)管的方式排污等情形之一,分別構成獨立違法行為的,環(huán)保部門應當對相關違法行為依法予以處罰。
例如“合陽天創(chuàng)新能源有限公司未批先建案”,在該案中渭南市生態(tài)環(huán)境局合陽分局行政執(zhí)法人員現(xiàn)場檢查發(fā)現(xiàn)合陽天創(chuàng)新能源有限公司合陽黑池坊50MW風電項目110kv升壓站主體工程已建成,外送線路建成已與大荔高明330kv變電站并網(國網),存在未依法報批建設項目環(huán)境影響評價文件,擅自開工建設的違法行為。渭南市生態(tài)環(huán)境局合陽分局參照《陜西省環(huán)境行政處罰自由裁量權適用規(guī)則及基準》第一章第一類第三項列入報告表類的建設項目“建設項目已投入生產的,處建設項目總投資額2%以上3%以下的罰款”。擬對合陽天創(chuàng)新能源有限公司作出總投資額2.1%的罰款,即人民幣252000元。經上級單位審核通過,并根據處罰程序,渭南市生態(tài)環(huán)境局合陽分局下達了陜E合陽環(huán)罰[2021]19號處罰決定。
除《環(huán)境保護法》和《環(huán)境影響評價法》的規(guī)定之外,新能源項目最常見問題則為用地相關問題,該問題直接關系著新能源項目的存在與存續(xù)。在實務中的典型體現(xiàn)為違法占地行為,簡要梳理如下:
例如“大唐靖邊新能源有限公司非法占地案”,在該案中大唐靖邊新能源有限公司未經批準,擅自占用集體土地修建大唐靖邊元梁山49.5MW風電項目。靖邊縣自然資源和規(guī)劃局對該單位作出了以下處罰:責令該公司退還非法占用的土地;沒收該公司在非法占用的其他農用地、旱地上的新建的建筑物和其他設施;罰款人民幣31.489389萬元。
解決方案
01設立證照紅線標準
新能源項目建設過程中涉及手續(xù)眾多,流程偏長,完全等待手續(xù)辦理完成可以確保合理合法,但對于企業(yè)生產經營而言卻是一種挑戰(zhàn)。因此,區(qū)分不同手續(xù)的輕重緩急則是當務之急。例如用地方面手續(xù),如不合理完成則可能會被要求返還占用土地,甚至是恢復原狀。這對于企業(yè)而言是相當大的威脅與隱患。而盡管環(huán)境評價手續(xù)也相對嚴格,但觸犯后并不必然破壞現(xiàn)有的施工成果。同時《意見》對于補交環(huán)境影響報告書、報告表報送審批也已經進行了規(guī)定,對符合環(huán)境影響評價審批要求的,依法作出批準決定。因此,實際上環(huán)境評價領域中企業(yè)還有回旋的余地,并不像土地問題非??量?。所以,區(qū)分不同手續(xù)的重要程度,設立證照的紅線標準,始終將風險保持在可控范圍,對于新能源項目的盡快投運是有益的。
02提高手續(xù)辦理效率
如前文所述,新能源項目建設周期與行政審批手續(xù)之間的期限錯配,則是另一個重要的問題。行政審批手續(xù)久拖不決,將會使新能源項目的投資方受到較大的不利影響。按照“先批后建”進行的守法者,則需要承擔更多的現(xiàn)實與潛在風險。長此以往,此類人群也必將傾向于“未批先建”。但行政流程并不能簡單改變,現(xiàn)階段對于企業(yè)而言,只能夠提高自身的辦事效率。在內部層面,企業(yè)應當形成督促企業(yè)辦事人員高效辦公的監(jiān)督機制,確保手續(xù)相關事宜有人負責;在外部層面,企業(yè)應當做好政府公關,保持良好的政企關系,注意與政府進行互動與溝通,密切關注政策動向與變化。
03注重企業(yè)經營合規(guī)
企業(yè)是市場經濟的核心角色,其核心目的在于追求更大的經濟利益與市場效益。在這一情況下,短視與急功近利的決策時有發(fā)生。根據上述的案例可見,由于《環(huán)境影響評價法》將固定罰款數(shù)額更改為按比例處罰,而新能源項目一般投入非常大,一旦受到處罰則對于企業(yè)正常經營會造成很大負面影響。同時,因為存在恢復原狀的處罰方式,因此最極端的情況下企業(yè)將前功盡棄。由此可見,企業(yè)日常經營過程中應注意合規(guī),形成完善的監(jiān)督機制,注意內外部合規(guī),避免為今后項目的持續(xù)運營埋下禍患。
結語
新能源“搶裝潮”隨著國家補貼的退場與市場的日益飽和,而逐漸平靜與趨冷,但“搶裝潮”時期對我國新能源事業(yè)的影響是深遠的。不可否認是的,“搶裝潮”期間,我國裝機量在短時間有了一個較大的抬升,但因在“搶裝潮”下,新能源市場劇烈波動,契約精神缺失,合同成為一紙空文,“搶裝潮”又引發(fā)一系列的“違約潮”,給新能源項目的參與方帶來重大經營風險。同時,“搶裝潮”時期企業(yè)醉心于讓項目盡快投運,導致質量參差不齊,有些甚至存在重大生產安全風險。另外,短時間裝機量的增加又導致消納問題難以解決。最終導致以解決資源為目的的新能源項目,反而可能進一步浪費了更多能源。因此,從源頭整治“未批先建”問題,對于新能源行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展,保證新能源行業(yè)的穩(wěn)定具有重要的意義。
來源:蘭迪研究
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