在以綠色低碳為主要特征的新一輪能源轉(zhuǎn)型過程中，發(fā)展包括水、風、光電在內(nèi)的可再生能源成為各國政府的一致行動。筆者認為，市場化機制是促進綠電投資和消納的重要政策工具，未來，應以發(fā)現(xiàn)綠電的環(huán)境價值為核心目標，建立綠電市場化機制。
綠電市場規(guī)模小，價格偏低
整體來看，盡管當前綠電市場化交易規(guī)模正在快速擴大，政府部門和社會各界期望也較高，但與中國可再生能源發(fā)電規(guī)模相比，其市場規(guī)?？傮w仍然較小、價格相對偏低。
(一)綠電缺乏頂層設計，無法有效統(tǒng)籌
從實踐層面看，在涉及綠電的市場化機制(如CCER、綠證等)之外，可再生能源專場交易、打捆外送交易等不涉及環(huán)境權(quán)益交易的交易機制在一些地區(qū)依然存在。如不進行有效統(tǒng)籌，這會導致環(huán)境權(quán)益模糊不清，甚至可能產(chǎn)生環(huán)境權(quán)益的重復計算。重復建設、多頭管理，不僅影響市場規(guī)模，還不利于開發(fā)更具靈活性和多樣化的綠電產(chǎn)品。
(二)綠色權(quán)益不清，綠電價值無法得到充分體現(xiàn)
可再生能源電力消納保障機制和綠證機制經(jīng)最新修訂后，優(yōu)化了綠證核發(fā)范圍、交易方式，明確了市場主體完成責任以自身持有的綠證為主要核算方式，但仍缺乏清晰的綠電權(quán)益流轉(zhuǎn)認定和核銷機制。在電力市場中，一些電力交易品種也存在“交易了可再生能源的電量，但未交易對應的環(huán)境權(quán)益”的情況，購售電雙方以及電力交易平臺對環(huán)境權(quán)益的認定存在差異。
自愿市場中，“一女多嫁”的現(xiàn)象屢見不鮮。比方說，項目同時獲取國際綠證和國內(nèi)補貼，補貼中已支付的大部分環(huán)境權(quán)益已屬于全社會，但其環(huán)境權(quán)益又通過國際綠證實現(xiàn)了再次變現(xiàn);分布式綠電碳普惠項目、新設的CCER海上風電項目以及仍未全部用于抵消的舊CCER綠電項目也涉及與綠證覆蓋范圍的交叉，綠證代表的減碳效益被重復計算。
(三)消納保障機制約束力不足，綠電采購能力需加強
一是由于機制運行時間不長，初期為理順機制，設置的可再生能源消納責任權(quán)重較為寬松，不需要通過市場交易即可完成當?shù)氐呢熑螜?quán)重，大部分省(區(qū)、市)的政府部門無需將配額嚴格分配至市場主體進行配額交易。
二是可再生能源電力消納保障機制中缺乏對未能履約的懲戒措施，市場主體履約動力不足。
三是當前綠電的市場化交易電量規(guī)模較小，大部分地區(qū)的可再生能源均由電網(wǎng)企業(yè)統(tǒng)一采購并分銷至市場主體，消納責任難以通過市場交易落實到綠電消費主體。
因此，在政策中明確的部分承擔消納責任的市場主體(如大工業(yè)用戶、售電公司等)沒有實際履約，也未受到考核約束。
(四)自愿采購市場產(chǎn)品形式單一、靈活性有限，無法滿足多元化需求
企業(yè)采購綠電的目的各有不同，有的是為了實現(xiàn)自身減排目標，需要實現(xiàn)對多地機構(gòu)綠電的統(tǒng)一采購;有的是為了突破能耗總量控制目標，僅采購當年新增綠電;有的是為了滿足更加嚴格的產(chǎn)品碳足跡審查要求，需要覆蓋項目全生命周期的綠電合同;有的是希望通過采購綠電抵消部分碳排放配額。
而當前的綠電交易模式不夠靈活，在交易平臺選擇、采購地域范圍、合同時間長度、綠電技術(shù)類型等方面均有一定程度的障礙，尤其是跨省跨區(qū)交易的大部分電量仍以政府間合同的方式確定，也影響了綠電跨省跨區(qū)交易的開展。
此外，綠電交易和綠證交易過程中也存在信息不對稱、不透明的問題，場內(nèi)和場外交易信息披露仍有很大進步空間，這些信息包括可再生能源項目信息、綠證掛牌數(shù)量和價格、周期性的交易規(guī)模、場內(nèi)場外各類交易的平均成交價等。
(五)綠證核發(fā)、履約、認證等基礎能力仍有欠缺
國家能源局電力業(yè)務資質(zhì)管理中心是核發(fā)綠證的機構(gòu)，但綠證是否是體現(xiàn)綠電環(huán)境權(quán)益的唯一憑證尚待完全落地。盡管綠證交易機構(gòu)將適時拓展至國家認可的其他交易平臺，但交易平臺資質(zhì)要求仍不清晰?？稍偕茉措娏ο{保障機制對于綠證的有效期、履約或核銷的方式?jīng)]有明確。在綠電自愿采購交易方面，綠證追溯體系不健全、第三方認證制度缺乏、相關(guān)標準體系缺失等是中國綠證尚無法與國際重要低碳組織和相關(guān)倡議標準實現(xiàn)互認的主要原因。
建立綠電市場化機制的基本思路
(一)堅持“憑證統(tǒng)一”和“信息歸一”
綠電的環(huán)境權(quán)益無法直接在電力的物理系統(tǒng)中識別，因此，需要對綠電進行識別并明確綠電的環(huán)境權(quán)益，這就需要統(tǒng)一的環(huán)境權(quán)益憑證，并建立一套圍繞綠電環(huán)境權(quán)益的注冊登記、交易結(jié)算和追溯系統(tǒng)，保障綠電環(huán)境權(quán)益的產(chǎn)生、交易和核銷等信息的全流程管理。以綠電項目信息為基礎，構(gòu)建起一套包括注冊、篩查、核發(fā)、追溯、核銷、披露的全流程信息體系(見圖2)。
此外，應進一步完善綠證信息，包括：所在地、投產(chǎn)年份、裝機規(guī)模、累計運行小時數(shù)、技術(shù)種類等項目信息;電量產(chǎn)生時間、采購方式(是否采用PPA、電證合一或用于替代補貼)、交易時間、交易平臺等交易信息;獲得經(jīng)濟激勵政策信息(電價補貼、投資補貼、保量保價收購等)。
(二)高效匹配綠電供需，形成合理價格曲線
首先，要堅持以穩(wěn)步改善電力供應結(jié)構(gòu)為目標，推進可再生能源電力消納責任落實到用電主體，在穩(wěn)步提升綠電消費占比的同時，為自愿采購建立充分反映環(huán)境價值的綠證價格。
其次，應加大開發(fā)綠電的自愿市場，擴大綠電環(huán)境效益的應用場景，為綠電環(huán)境價值實現(xiàn)創(chuàng)造更好的市場環(huán)境。
一是要鼓勵各類機構(gòu)開發(fā)與綠證掛鉤的產(chǎn)品，包括但不限于100%綠電產(chǎn)品、零碳產(chǎn)品等，充分挖掘綠電的環(huán)境價值;
二是要做好特殊綠電種類與能耗“雙控”核算、CCER、電力市場等機制的銜接，充分反映綠電的額外溢價;
三是要加強電力零售市場對用戶需求和綠電供給的銜接，鼓勵售電企業(yè)通過整合電力市場服務、綠電采購和碳市場交易為企業(yè)提供集成的能源服務和碳資產(chǎn)管理服務，提升分布式發(fā)電和中小電力用戶參與綠證市場的積極性。
還要加強對綠電市場的監(jiān)管，規(guī)范市場運行。一是要強化市場準入，明確相關(guān)產(chǎn)品設計的基本原則、綠證適用基本規(guī)范，通過“黑名單”制度約束產(chǎn)品開發(fā)和交易行為;二是要加強各個自愿交易品種的信息披露，及時充分反映交易種類、規(guī)模、價格和市場主體類型;三是要做好各類市場信息的有效及時銜接，避免“一女多嫁”等現(xiàn)象。
最后，通過為綠證設置有效期、建立綠證回購和投放機制等方式，保障市場價格水平的基本穩(wěn)定。
(三)加快培育基礎能力，建立和完善配套機制和標準
加快信息系統(tǒng)和追溯核證平臺建設?；诰G電項目管理信息和并網(wǎng)信息，加快完善綠電項目臺賬信息;建立和完善市場主體、交易平臺和交易產(chǎn)品準入和監(jiān)管系統(tǒng);基于項目、交易平臺和市場主體信息，建立并完善項目發(fā)電量合規(guī)篩查和追溯機制，避免雙重計算，為開展第三方認證業(yè)務提供數(shù)據(jù)服務。建立第三方認證制度，結(jié)合各類交易品種的開發(fā)，培育認證服務業(yè)，提高認證能力和認證質(zhì)量?；趪揖G電市場化機制設計，建立符合我國國情和激勵生產(chǎn)低碳化的綠電交易和采購的標準體系，加強認證監(jiān)管和國際標準互認。修訂相關(guān)法律，保障綠證對環(huán)境效益主張的合法性。
進一步完善綠電市場化機制的建議
(一)做好與碳市場的銜接
電力行業(yè)的碳排放是中國碳市場的主要控排對象。短期來看，由于初始配額分配是免費的，碳市場主要體現(xiàn)化石能源發(fā)電內(nèi)部的效率差異，因此，綠電市場的作用仍無法替代，需進一步統(tǒng)籌好二者關(guān)系，做好各個環(huán)節(jié)相關(guān)信息的對接。在碳排放權(quán)交易中，需重點處理好電力間接排放的計算問題。應及時調(diào)整電網(wǎng)排放因子的計算方法，根據(jù)綠證核發(fā)和銷售情況及時調(diào)整、更新各級電網(wǎng)的平均排放因子，避免綠電的減排效益被雙重計算。
在CCER市場中，需重點處理好綠證與CCER的轉(zhuǎn)化關(guān)系。相較于綠電市場，CCER(或其他減排信用機制)對減排額外性的要求更高。因此，應建立符合CCER標準的額外性篩查標準，劃定可轉(zhuǎn)化為CCER的綠證屬性范圍，重點支持先進的可再生能源發(fā)電技術(shù)?？嘏牌髽I(yè)可持具備轉(zhuǎn)化條件的綠證在CCER的管理機構(gòu)進行登記，CCER的管理機構(gòu)在與綠證管理機構(gòu)完成相應綠證的核銷后再將對應的減排量賦予控排企業(yè)。
(二)做好與電力市場的銜接
可再生能源尤其是新增的可再生能源參與電力市場的節(jié)奏將逐漸加快，可再生能源項目年發(fā)電小時數(shù)的個體差異性和不確定性將進一步增強。加之可再生能源發(fā)電的波動性和不確定性，以及與電力負荷在空間和時間匹配上的不平衡，其平均的度電價格水平或?qū)@著低于其他電源類型。新增可再生能源項目的收益結(jié)構(gòu)將隨著電力市場和綠電市場的發(fā)展出現(xiàn)一定調(diào)整。因此，綠電市場化機制的建設要做好與電力市場的銜接，推動電力行業(yè)平穩(wěn)地向綠色低碳轉(zhuǎn)型。
首先，要做好計劃與市場的銜接。建議優(yōu)先采購對市場化綠電溢價價值需求較低的項目，并免費或以較低價格獲得相應的綠證。對于暫時未進入電力市場、由電網(wǎng)企業(yè)統(tǒng)購統(tǒng)銷的可再生能源發(fā)電量，則以市場化溢價價值正序的方式，根據(jù)可再生能源電力消納責任權(quán)重要求采購綠證，對未獲得過其他形式補貼的可再生能源發(fā)電量，根據(jù)當?shù)鼐G證近三個月或半年的平均價格購買綠證，產(chǎn)生的資金和獲取的綠證對全部電力市場用戶進行平均分攤。
其次，要做好兩個市場在價值分配、數(shù)據(jù)信息上的銜接。
最后，要進一步鼓勵以PPA的方式采購綠電。一是建立更加有效全面的電力市場履約機制和發(fā)用電主體的信用評價體系，為發(fā)用電企業(yè)簽署較長年份PPA提供信心和信用支撐;二是進一步完善電力市場體系建設，完善產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、提高靈活性，推動電力市場發(fā)現(xiàn)價格，為PPA提供價格標桿;三是基于省(區(qū)、市)間電力計劃、新能源基地配套產(chǎn)業(yè)等探索具有經(jīng)濟屬性的長期購電協(xié)議試點，為PPA提供模式參考;四是結(jié)合中國可再生能源資源與負荷分布不平衡的特點，探索嘗試電證分離的虛擬PPA模式。
作者韓雪系國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副研究員，高世楫系國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所所長、研究員。
本文是國家自然科學基金專項項目“面向碳中和的國家氣候治理體系變革與創(chuàng)新研究”(72140007)的階段性成果，本文首發(fā)于《中國發(fā)展觀察》2023年第4期
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