2015年10月，永州市城市管理行政執(zhí)法局（以下簡稱“政府方”）與中國光大國際有限公司（以下簡稱“社會資本方”）就湖南省永州市生活垃圾焚燒發(fā)電特許經(jīng)營項目正式簽署了特許經(jīng)營協(xié)議，標(biāo)志著該PPP項目成功落地。本項目作為財政部第二批PPP示范項目之一，是其中為數(shù)不多的垃圾處理類PPP項目，項目的成功簽約引起了社會的廣泛關(guān)注。作為本項目的主要咨詢服務(wù)人員，筆者擬就項目的相關(guān)情況進(jìn)行分析，供業(yè)內(nèi)人士交流使用。
項目概況
為加強對固體廢物產(chǎn)生源的監(jiān)督管理，幫助實現(xiàn)永州城市生活垃圾資源化、減量化和無害化，永州市政府決定啟動生活垃圾特許經(jīng)營項目建設(shè)，項目采用建設(shè)-運營-移交（BOT）的特許經(jīng)營模式。
項目選址在永州市環(huán)保（固廢）產(chǎn)業(yè)園（位于接履橋鎮(zhèn)坦塘村）內(nèi)垃圾焚燒發(fā)電項目規(guī)劃紅線范圍內(nèi)建設(shè)，總投資約為35000萬元，主要建設(shè)內(nèi)容包括項目紅線內(nèi)的垃圾焚燒系統(tǒng)、余熱利用系統(tǒng)、煙氣凈化系統(tǒng)、滲濾液處理系統(tǒng)、爐渣及飛灰處理系統(tǒng)和相關(guān)配套設(shè)施。此外，項目紅線外的取水設(shè)施、電力接入系統(tǒng)等配套設(shè)施亦由社會資本負(fù)責(zé)投資建設(shè)。
交易結(jié)構(gòu)
本項目采用建設(shè)-運營-移交的方式運作，政府授予項目公司特許經(jīng)營權(quán)，經(jīng)營方式采用投資、建設(shè)施工、運營維護(hù)一體化，移交方式為無償移交。項目的特許經(jīng)營范圍包括：日處理1400噸/日的一座垃圾焚燒發(fā)電廠(部分配套設(shè)施已建成)的投資、建設(shè)及運營工作，坦塘垃圾衛(wèi)生填埋場A區(qū)（封場由政府負(fù)責(zé)）、B區(qū)、滲濾液收集處理系統(tǒng)（現(xiàn)有沼氣發(fā)電廠設(shè)施除外）的日常運營、管理、維護(hù)工作。
項目的交易結(jié)構(gòu)圖如圖1。
在融資安排方面，項目公司由社會資本在永州市全資設(shè)立，項目公司注冊資本不低于項目總投資的30%，并根據(jù)項目建設(shè)進(jìn)度和融資機構(gòu)要求及時、足額繳納。本項目全部融資由項目公司完成，當(dāng)項目公司不能順利完成融資時，則由社會資本方通過股東貸款、補充提供擔(dān)保等方式解決。目前項目公司主要有股東借款、金融機構(gòu)貸款等融資方式。參照生活垃圾焚燒發(fā)電項目的融資模式，本項目采用金融機構(gòu)貸款模式。
關(guān)于資產(chǎn)權(quán)屬，本項目土地性質(zhì)為市政劃撥用地，由市政府無償提供給特許經(jīng)營者使用，土地使用期限與特許經(jīng)營期一致。特許經(jīng)營期內(nèi)，政府方擁有本項目的土地使用權(quán)，并持有國有土地使用權(quán)證；投資者擁有本項目使用土地的權(quán)利、所有在投資者名下的財產(chǎn)、設(shè)備和設(shè)施的所有權(quán)、項目運營權(quán)和收益權(quán)。
風(fēng)險分配
本項目風(fēng)險分配基于以下原則：
最優(yōu)風(fēng)險分配原則。在有關(guān)法律約束和公共利益考慮的前提下，風(fēng)險應(yīng)分配給能夠以最小成本（對政府而言）、提供最有效管理的一方承擔(dān)，并給予風(fēng)險承擔(dān)方選擇如何處理和最小化該風(fēng)險的權(quán)利。
風(fēng)險收益對等原則。既關(guān)注社會資本對風(fēng)險管理成本和風(fēng)險損失的承擔(dān)，又尊重其獲得與承擔(dān)風(fēng)險相匹配的收益水平的權(quán)利。
風(fēng)險可控原則。應(yīng)按項目參與方的財務(wù)實力、技術(shù)能力、管理能力等因素設(shè)定風(fēng)險損失承擔(dān)上限，不宜由任何一方承擔(dān)超過其承受能力的風(fēng)險，以保證雙方合作關(guān)系的長期持續(xù)穩(wěn)定。
通過對永州市垃圾處理現(xiàn)狀和項目實際情況的研究，咨詢機構(gòu)采用了核查表法、項目結(jié)構(gòu)分解法等方法，對項目采用PPP模式下可能存在的風(fēng)險進(jìn)行系統(tǒng)、連續(xù)地識別與歸納，將項目風(fēng)險分為融資風(fēng)險、建設(shè)風(fēng)險、完工風(fēng)險、運營風(fēng)險、技術(shù)故障風(fēng)險、環(huán)境風(fēng)險、公共政策及法律變化風(fēng)險、收益風(fēng)險以及不可抗力風(fēng)險，并根據(jù)不同的風(fēng)險類別提出了相應(yīng)的應(yīng)對措施。
邊界條件
關(guān)于特許經(jīng)營期，本項目垃圾焚燒發(fā)電廠的特許經(jīng)營期為30年(含建設(shè)期)，從《特許經(jīng)營協(xié)議》批準(zhǔn)生效之日起計算。
關(guān)于建設(shè)工期，本項目一期工程建設(shè)工期為24個月（含前期工作時間），計劃2016年5月開工建設(shè)，2018年5月正式投產(chǎn)運行。
關(guān)于垃圾保底量，考慮到設(shè)置垃圾保底量能給投資人一個良好預(yù)期，降低投資人的風(fēng)險費用，參考垃圾處理行業(yè)慣例，本項目設(shè)置了垃圾保底量。結(jié)合永州市的垃圾收運情況、垃圾增長趨勢及行業(yè)慣例，本項目的商業(yè)運營第一年、第二年、第三年的垃圾保底量均為設(shè)計規(guī)模的70%，第四年及以后的垃圾保底量為設(shè)計規(guī)模的90%。項目的二期垃圾保底量參照項目一期的規(guī)定執(zhí)行。
關(guān)于項目公司組建，項目公司由中選社會資本出資組建，政府方不參與項目公司的組建，項目公司注冊資本額不低于項目投資總額的30%。
關(guān)于項目監(jiān)管，經(jīng)永州市政府授權(quán)后，市城市管理行政執(zhí)法局負(fù)責(zé)與項目公司簽署《永州市生活垃圾焚燒發(fā)電特許經(jīng)營協(xié)議》，授予項目公司特許經(jīng)營權(quán)；市城市管理行政執(zhí)法局負(fù)責(zé)與項目公司簽署《永州市中心城區(qū)生活垃圾焚燒發(fā)電處理服務(wù)協(xié)議》，約定項目實施過程的垃圾供應(yīng)、處理及監(jiān)管，設(shè)施設(shè)備的運營維護(hù)，違約及賠償?shù)葍?nèi)容。此外，由市城市管理行政執(zhí)法局負(fù)責(zé)成立專門的監(jiān)管機構(gòu)，履行項目運營過程中的行業(yè)監(jiān)管職責(zé)和義務(wù)，包括但不限于計量考核、運行監(jiān)管、收運管理、結(jié)算付費等監(jiān)管內(nèi)容。
關(guān)于政策性補助、補貼，社會資本方應(yīng)提供本項目的相關(guān)資料，積極協(xié)助實施機構(gòu)爭取國家、湖南省的補助和補貼。由于本項目建設(shè)獲得的補助、補貼，除由相關(guān)政策明確規(guī)定直接補貼給項目公司外，其余歸政府方所有。其中，獲得的運營補貼用于沖抵政府應(yīng)支付給項目公司的垃圾處理服務(wù)費；獲得的專項資金、以獎代補資金等按工程建設(shè)進(jìn)度予以撥付，待項目運營時在垃圾處理服務(wù)費中逐步進(jìn)行抵扣。
本項目方案設(shè)計合理、投資競爭激烈，投標(biāo)報價均在項目的財務(wù)測算區(qū)間范圍內(nèi)，且多家投標(biāo)報價接近項目測算區(qū)間下限，實現(xiàn)了有效、充分的競爭，投資回報水平適中，保證了項目盈利但無暴利。
縱觀本項目的實施過程，專業(yè)咨詢機構(gòu)（國信招標(biāo)）為項目實施單位提供了專業(yè)的咨詢服務(wù)，咨詢機構(gòu)作為PPP項目總顧問，全面負(fù)責(zé)項目的招標(biāo)咨詢、法律咨詢、財務(wù)（經(jīng)濟）咨詢、技術(shù)咨詢和相關(guān)政策法規(guī)咨詢等，提高了項目決策的科學(xué)性和項目操作的效率。最終，中選的社會資本綜合水平、專業(yè)化程度較高、垃圾處理補貼價格適中，項目的實施效果得到了各方的高度認(rèn)可。
