為抗議垃圾焚燒發(fā)電廠建設(shè),2016年6月25日,湖北省仙桃市居民走上街頭;緊隨其后的是,與仙桃相鄰的隨州居民,在得知當(dāng)?shù)匾ㄒ粋€(gè)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目后,也提出反對(duì);7月3日,廣東省肇慶市高要區(qū)祿步鎮(zhèn)的居民們以類似的方式,抗議一個(gè)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目。
這三處在建或尚處于論證的項(xiàng)目,因建廠前未被告知或廠址距離居民區(qū)太近等原因,遭到三地居民的強(qiáng)烈反對(duì);面對(duì)抗議聲,地方政府的應(yīng)對(duì)策略都是叫停項(xiàng)目,并保證做充分論證。
然而,肇慶、隨州兩地的項(xiàng)目雖尚在前期論證中,仙桃垃圾發(fā)電項(xiàng)目已基本建成,基礎(chǔ)工程合同價(jià)就達(dá)698萬元。一旦叫停,不但各方損失慘重,未來垃圾圍城的困境也難以消解。
這連續(xù)三起事件,不過是中國近年來頻現(xiàn)的抵制垃圾焚燒項(xiàng)目的又一個(gè)縮影,此前已有秦皇島西部生活垃圾焚燒發(fā)電廠、武漢鍋頂山生活垃圾焚燒廠等接連發(fā)生居民抗議?,F(xiàn)在,幾日間連續(xù)叫停三個(gè)項(xiàng)目,再次暴露出政府部門秉持“代民做主”的固有思維模式遇阻。
各地房市價(jià)格攀升,提高了公眾對(duì)環(huán)境價(jià)值和環(huán)境質(zhì)量的預(yù)期,同時(shí)公眾對(duì)環(huán)境利益的自我維護(hù)意識(shí)日益加強(qiáng),政府如不能及早尋找新的解決思路,以及重塑有效的環(huán)評(píng)體系和誠信,將加大重大投資項(xiàng)目的“流產(chǎn)”風(fēng)險(xiǎn)。
抗議聲中叫停
6月28日,在仙桃市德政園社區(qū)的路口,隨風(fēng)飄過的一股股酸臭味,來自路邊垃圾堆。
仙桃城區(qū)居民們因抵制垃圾焚燒項(xiàng)目,連續(xù)兩天走上街頭表示抗議?!安糠秩罕娊?jīng)常阻止垃圾車通過,導(dǎo)致白天不能正常清運(yùn),嚴(yán)重影響了垃圾清運(yùn)工作。”仙桃市潔達(dá)環(huán)境工程有限公司在6月27日下發(fā)的《關(guān)于城區(qū)垃圾清運(yùn)不及時(shí)造成積壓的情況說明》稱,“垃圾車司機(jī)受到群眾威脅,部分司機(jī)害怕被打,被迫辭職?!?/p>
該公司隸屬于仙桃市環(huán)衛(wèi)局,事業(yè)法人為仙桃市國資委,是經(jīng)營道路清掃保潔、固體廢棄物收集運(yùn)輸、內(nèi)河水域保潔、綠化帶保潔等業(yè)務(wù)的國有企業(yè)。該企業(yè)在上述說明中表示,因垃圾填埋場(chǎng)只有一個(gè),群眾游行或阻止垃圾車造成小區(qū)垃圾存量增加。
當(dāng)?shù)鼐用穹Q,垃圾清運(yùn)難的狀況一直持續(xù)到6月29日才得以緩解。
仙桃市城鄉(xiāng)每日平均產(chǎn)生各類生活垃圾750噸,卻只有一處填埋場(chǎng),且臨近飽和。為解決這一困境,2014年6月,仙桃市城市管理局在仙桃市干河辦事處鄭仁口村,開始建設(shè)仙桃市生活垃圾焚燒發(fā)電廠(下稱仙桃垃圾焚燒廠),用于消納仙桃市區(qū)和周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的生活垃圾。
這一垃圾焚燒項(xiàng)目占地120畝,由香港綠色東方投資控股有限公司投資,在2014年被仙桃市政府列為重點(diǎn)加快推進(jìn)的城建項(xiàng)目。在市政府的全力推進(jìn)下,預(yù)計(jì)2016年底點(diǎn)火試燒并網(wǎng)發(fā)電,如今卻遭到當(dāng)?shù)鼐用穹磳?duì)。
與上街居民對(duì)話中,仙桃市政府試圖說服居民,建垃圾焚燒廠對(duì)仙桃市具有顯著的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益。除了日處理生活垃圾500噸,垃圾焚燒廠建成后,年發(fā)電量6000萬千瓦時(shí),每年可節(jié)省垃圾填埋占地近30畝。
但居民們并不買賬,認(rèn)為市政府刻意隱瞞垃圾焚燒廠建設(shè),從選址、招標(biāo)到建設(shè)已超過兩年,除政府在并不被大眾熟知的網(wǎng)站上公示,諸多居民表示無從知情,在工廠建設(shè)施工中也未打標(biāo)語,其用途附近有些居民甚至稱不知曉。
仙桃市市長(zhǎng)周文霞曾親自走到街頭與居民對(duì)話。最終,仙桃市政府“緊急”暫緩建設(shè)仙桃市生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目,6月26日又通過官網(wǎng)發(fā)布消息,將“暫緩建設(shè)”改為“停止”。
仙桃市委、市政府承諾,將在充分聽取和征求群眾意見的基礎(chǔ)上,加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)行的監(jiān)管力度,確保嚴(yán)格按國家標(biāo)準(zhǔn)達(dá)標(biāo)排放,保證廣大群眾的知情權(quán)和參與權(quán)。
幾乎同時(shí),比鄰的隨州因垃圾焚燒項(xiàng)目,差點(diǎn)發(fā)生和仙桃一樣的事情。隨州市政府在6月29日下發(fā)《關(guān)于垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目問題的通告》,稱隨州市垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目?jī)H處于論證階段,僅由市城管局與相關(guān)企業(yè)簽訂了特許經(jīng)營意向協(xié)議,各項(xiàng)論證工作尚在進(jìn)行之中。
隨州市政府承諾,在未完成環(huán)境影響評(píng)價(jià)之前,特別是全社會(huì)未達(dá)成共識(shí)之前,市政府不會(huì)啟動(dòng)此項(xiàng)目建設(shè)。
7月3日,廣東省肇慶市高要區(qū)祿步鎮(zhèn)的居民們抗議建設(shè)環(huán)保能源發(fā)電項(xiàng)目。這一“環(huán)保能源發(fā)電項(xiàng)目”,即垃圾焚燒發(fā)電廠。其實(shí),在7月1日祿步鎮(zhèn)召開的全鎮(zhèn)村民小組大會(huì)上,當(dāng)?shù)卣鸵研纪V拐貞c環(huán)保能源發(fā)電項(xiàng)目在祿步鎮(zhèn)江(崗)仔頭村征地工作。
當(dāng)?shù)鼐用裾J(rèn)為肇慶市政府之前并未向居民透露該地建垃圾焚燒廠的事情,政府有故意隱瞞之嫌。
高要區(qū)政府隨后承諾,將嚴(yán)格按照國家法律法規(guī)的要求,加強(qiáng)信息公開,職能部門從嚴(yán)對(duì)肇慶市環(huán)保能源發(fā)電項(xiàng)目日常運(yùn)營進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管,如項(xiàng)目運(yùn)營后達(dá)不到上述要求,政府將依法依規(guī)進(jìn)行嚴(yán)肅處理。
居民為何不認(rèn)可
從湖北到廣東,短短數(shù)日內(nèi)發(fā)生幾起因擔(dān)心污染而抵制垃圾焚燒廠的抗議活動(dòng),原因皆是這些正在建或準(zhǔn)備建的垃圾焚燒項(xiàng)目,未能公開透明、選址距居民區(qū)或水源地太近、環(huán)境評(píng)價(jià)不夠規(guī)范等,而主導(dǎo)建設(shè)方又未能與當(dāng)?shù)鼐用襁M(jìn)行有效的溝通。
仙桃垃圾焚燒項(xiàng)目所在地原是一個(gè)磚廠,按當(dāng)?shù)鼐用竦恼f法,那里有很多因燒磚挖土留下的大坑。仙桃市環(huán)保局官網(wǎng)發(fā)布的多份文件顯示,該項(xiàng)目建設(shè)地點(diǎn)在仙桃市干河辦事處老里仁口村。但仙桃市政府在近日的通報(bào)中稱,該垃圾焚燒廠位于干河辦事處鄭仁口村。
兩村雖相鄰,但建廠地址與環(huán)評(píng)批復(fù)地址不符,有居民據(jù)此向湖北省環(huán)保廳投訴。湖北省環(huán)保廳則回應(yīng)稱,“經(jīng)調(diào)查,該垃圾焚燒廠的建廠地址與環(huán)評(píng)批復(fù)地址是一致的?!?/p>
仙桃市環(huán)保局官網(wǎng)介紹,垃圾焚燒發(fā)電廠早在2012年5月就進(jìn)行過環(huán)評(píng)公示,這也是仙桃市首家垃圾焚燒發(fā)電廠。在2013年4月獲湖北省環(huán)保廳批復(fù)后,8月湖北省發(fā)改委正式批準(zhǔn)立項(xiàng)核準(zhǔn)。
而距該項(xiàng)目直線距離不到2公里的滿庭春小區(qū),從2011年開始建設(shè),最早一批業(yè)主在2013年就已入住。仙桃垃圾焚燒廠距市中心也僅二三公里左右。
接受采訪的居民表示并不知道之前的環(huán)評(píng),也不知道這是焚燒垃圾發(fā)電,只聽說那里要建個(gè)電廠。滿庭春小區(qū)的一位居民對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者稱,直到最近,有人見過往車輛托運(yùn)垃圾到那個(gè)發(fā)電廠,才知道是用于垃圾焚燒發(fā)電。
居民們搬出《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第十一條規(guī)定:“專項(xiàng)規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)對(duì)可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃,應(yīng)當(dāng)在該規(guī)劃草案報(bào)送審批前,舉行論證會(huì)、聽證會(huì)?!彼麄冋J(rèn)為,政府必須要聽取公眾對(duì)環(huán)境影響的意見。
他們擔(dān)心,垃圾焚燒發(fā)電廠運(yùn)營后會(huì)有污染,誘發(fā)疾病,而且可能產(chǎn)生噪音、臭味等影響生活質(zhì)量。垃圾焚燒廠距仙桃境內(nèi)最大的河流通順河不遠(yuǎn),其灰塵掩埋點(diǎn)也在通順河附近。通順河是仙桃市區(qū)的居民用水取水點(diǎn),他們也擔(dān)心水源會(huì)受到影響。
更讓當(dāng)?shù)孛癖姴话驳氖?,即使垃圾焚燒發(fā)電廠建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)高不會(huì)造成污染,那運(yùn)營時(shí)也需要按嚴(yán)格的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行,后續(xù)誰來監(jiān)督垃圾焚燒發(fā)電廠對(duì)周邊環(huán)境的影響?
和仙桃市一樣,肇慶市祿步鎮(zhèn)的居民們也擔(dān)憂,垃圾焚燒發(fā)電廠一旦運(yùn)轉(zhuǎn),后續(xù)將有很多環(huán)境污染、健康風(fēng)險(xiǎn)問題。比如,垃圾焚燒廠是否會(huì)污染水源?祿步鎮(zhèn)位于西江,西江是肇慶、佛山、廣州、中山、江門、珠海及澳門的飲用水主要水源。
無法避免污染?
在回應(yīng)抗議居民時(shí),仙桃市政府稱,仙桃垃圾焚燒廠的焚燒技術(shù)先進(jìn),將垃圾焚燒后二英排放比日常家庭炒菜、燒烤和汽車尾氣產(chǎn)生的二英含量還要低。垃圾焚燒發(fā)電廠的設(shè)備先進(jìn)、技術(shù)成熟,接近零排放,對(duì)周邊環(huán)境無影響。
仙桃市環(huán)保局局長(zhǎng)閔銀華此前曾表示,仙桃市垃圾發(fā)電項(xiàng)目采用德國先進(jìn)的機(jī)械爐排爐焚燒技術(shù),超高溫大于850℃,充分燃燒時(shí)間大于2秒,確保燃燒完全。同時(shí)采用布袋除塵器、活性炭吸附等措施,能夠滿足煙氣中二英排放達(dá)到國家規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)。
上 海交通大學(xué)環(huán)境資源法研究所所長(zhǎng)王曦告訴《財(cái)經(jīng)》記者,垃圾焚燒在國內(nèi),尤其是在人口密集的地區(qū),是必須要采用的技術(shù)。關(guān)鍵是使用這技術(shù)一定要嚴(yán)格按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)來運(yùn)行,排出的廢棄物與煙塵達(dá)到設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn),就不會(huì)造成污染。
由湖北省環(huán)境科學(xué)研究院編制的《仙桃市生活垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書》也稱,本項(xiàng)目爐渣和飛灰均采用密閉儲(chǔ)運(yùn),全部實(shí)現(xiàn)無害化處理,垃圾貯坑、化糞池、瀝濾液收集池、瀝濾液處理站、渣池和飛灰倉均采取嚴(yán)格防滲措施,對(duì)地下水環(huán)境影響很小。
不過,在中國環(huán)境科學(xué)研究院研究員趙章元看來,仙桃市垃圾焚燒發(fā)電廠采用的技術(shù)從理論上安全,究竟能否避免污染,無法保證。這位堅(jiān)定的“反焚燒派”專家認(rèn)為,所有焚燒爐的污染風(fēng)險(xiǎn)很難排除,即便在焚燒過程中二英達(dá)標(biāo),也需要嚴(yán)格按操作流程到位才行?!斑@里面有花錢多少的問題,一般很難實(shí)現(xiàn)全達(dá)標(biāo)?!?/p>
然而,仙桃市垃圾圍城的現(xiàn)象日益嚴(yán)重,城鄉(xiāng)每日平均產(chǎn)生各類生活垃圾750噸,目前全部為衛(wèi)生填埋方式處理,唯一的衛(wèi)生填埋場(chǎng)預(yù)計(jì)三年內(nèi)就將達(dá)到飽和。
垃圾在衛(wèi)生填埋場(chǎng)中的分解時(shí)間通常需要7年到30年。焚燒處理只要垃圾的熔點(diǎn)低于850℃,兩小時(shí)左右就能處理完畢。仙桃垃圾焚燒廠建設(shè)規(guī)模為日處理生活垃圾500噸。這意味著,即便該廠建成,也不能完全處理當(dāng)?shù)禺a(chǎn)生的生活垃圾。
上海環(huán)境衛(wèi)生工程設(shè)計(jì)院院長(zhǎng)張益告訴《財(cái)經(jīng)》記者,人口密集、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、土地資源稀缺的地區(qū),應(yīng)優(yōu)先選擇垃圾焚燒方式。垃圾焚燒具備項(xiàng)目用地省、垃圾處理速度快、污染排放低、能源利用高的特點(diǎn),在垃圾減容方面效果也很好,同等量的垃圾,通過填埋約可減容30%,通過堆肥約可減容60%,而通過焚燒約可減容90%。
需要說明的是,垃圾焚燒的前提是給垃圾分類。
張益表示,垃圾分類能助力焚燒處理做得更好,可起到減少垃圾處理量、減少污染排放量、改善燃燒工況、提高發(fā)電效率等作用。
國內(nèi)提倡垃圾分類已有多年,盡管地方政府、公益組織等齊力倡導(dǎo),像北京這樣的城市,垃圾分類工作也做得并不理想。
“代民做主”模式不可延續(xù)
仙桃、隨州、肇慶三地政府在公眾抗議后宣布項(xiàng)目停止,并不是明智之舉。
實(shí)際上,不少地方政府引進(jìn)一些大型工業(yè)項(xiàng)目給地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來很多好處,很多項(xiàng)目在環(huán)境污染和相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理方面也做了可行調(diào)研。在清華大學(xué)公共管理學(xué)院院長(zhǎng)薛瀾看來,政府部門需要反思決策機(jī)制,在信息透明公開、建立有效平等的溝通和公平合理的補(bǔ)償機(jī)制方面多下心思。
薛瀾對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者分析,由于政府決策過程的弊端,導(dǎo)致地方政府沒有底氣來捍衛(wèi)其決策。沒有經(jīng)過公開充分的利弊權(quán)衡和政策討論,就匆忙上馬、叫停,這顯然不是民主決策。
在很多工業(yè)項(xiàng)目規(guī)劃和建設(shè)過程中,地方政府已經(jīng)習(xí)慣于“代民做主”。薛瀾分析,從決策過程來看,政府完全替代公眾決策的“父愛式”代理制,其必要基礎(chǔ)是公眾對(duì)政府的高度信任。但近年來這一基礎(chǔ)已被嚴(yán)重削弱,傳統(tǒng)的政府決策模式無法延續(xù)。
各級(jí)政府近年雖然在增加公眾參與、改善公共決策機(jī)制方面,也開展了各種嘗試,諸如聽證制度、公共政策網(wǎng)上咨詢、重大項(xiàng)目開展“穩(wěn)評(píng)”等等。但這些措施仍然屬于“打補(bǔ)丁”,無法根本解決現(xiàn)行公共決策體制的命門,即無法提供公共決策所需要具備的科學(xué)性和民主性。
發(fā)生在仙桃等三地的垃圾焚燒事件表明,通過設(shè)立“穩(wěn)評(píng)”環(huán)節(jié)這樣“打補(bǔ)丁”的機(jī)制,無法掩蓋現(xiàn)行政府決策模式的弊端。
但協(xié)商、溝通目前在中國很難實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化,政府直接作決策效果難以控制。
薛瀾提出,通過地方人大機(jī)制對(duì)這種決策的利弊進(jìn)行權(quán)衡,決策的權(quán)威性更容易得到公眾的認(rèn)可。這是“雞與蛋”的關(guān)系。一旦地方人大在某一公眾關(guān)心的環(huán)境事件中,或者項(xiàng)目決策中起決定作用,公眾會(huì)更加信任人大、人大代表。
決策的前提是,項(xiàng)目論證時(shí),應(yīng)請(qǐng)專業(yè)機(jī)構(gòu)、部門尋找合適的垃圾處理方案,對(duì)焚燒、填埋等不同技術(shù)方案,做成本與效率分析后選擇一個(gè)方案,然后與公眾進(jìn)行溝通,項(xiàng)目選址、技術(shù)選擇路徑要公開透明。薛瀾表示,要告訴公眾項(xiàng)目決策的原則,究竟是效率第一、成本最佳,還是環(huán)境影響最低為首選。
對(duì)垃圾焚燒項(xiàng)目在運(yùn)行時(shí)的監(jiān)管也非常重要。有的垃圾焚燒廠往往為了節(jié)省成本,不按規(guī)定操作,形成污染,這也是公眾對(duì)垃圾焚燒廠越發(fā)不信任的原因。
王曦指出,技術(shù)必須是好的技術(shù),這是前提;對(duì)廠家進(jìn)行嚴(yán)格的管理,要向公眾展示環(huán)保部門嚴(yán)密的管理、監(jiān)督措施。
垃圾焚燒項(xiàng)目不同于其他商業(yè)開發(fā)項(xiàng)目,此類項(xiàng)目的核心是當(dāng)?shù)卣c公眾協(xié)商,找到解決辦法。王曦分析,對(duì)周邊居民一定要補(bǔ)償?shù)轿唬吘勾嬗薪】碉L(fēng)險(xiǎn)、不利的因素。唯如此,“才能使得當(dāng)?shù)鼐用衽c焚燒廠平和共存”。