“十四五”出臺(tái)的農(nóng)村環(huán)境整治政策 釋放出什么信號(hào)？

“到農(nóng)村去，廣闊天地大有可為?！?/p>

城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、差距過大是制約我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最大瓶頸，當(dāng)前我國城市環(huán)境問題已經(jīng)基本解決，城市排水管道、污水處理能力、垃圾處理能力都有質(zhì)的飛躍，而農(nóng)村環(huán)境治理環(huán)節(jié)就薄弱的多，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后、處理設(shè)施短缺、污水垃圾收集率低，絕大多數(shù)地區(qū)普遍存在“臟、亂、差 ”現(xiàn)象，亟需改變現(xiàn)狀，建設(shè)“宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村”。

近年來，作為人居環(huán)境整治和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的重要一環(huán)，農(nóng)村垃圾治理逐步受到社會(huì)各界的關(guān)注，尤其是2015年，住建部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組等十部門聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村垃圾治理的指導(dǎo)意見》（建村〔2015〕170號(hào)），這是國務(wù)院專門部署、十部門首次以聯(lián)合發(fā)文的形式來推動(dòng)農(nóng)村垃圾治理工作，將農(nóng)村垃圾治理上升到一個(gè)非常高的政治地位來開展。

“十四五”期間，農(nóng)村人居環(huán)境整治提速

2015年以前關(guān)于農(nóng)村環(huán)境治理的發(fā)文數(shù)量較少，環(huán)境治理政策往往局限于城鎮(zhèn)地區(qū)，農(nóng)村環(huán)境治理總體上處于摸索階段。

近年來，尤其是進(jìn)入“十四五”期間，據(jù)《CE碳科技》觀察，關(guān)于這一方面的政策數(shù)量明顯增多，農(nóng)村垃圾在內(nèi)的人居環(huán)境整治工作明顯提速，從國務(wù)院到各大部門，從中央到地方對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理重視程度不斷加深，一系列政策文件陸續(xù)發(fā)布，形成了舉國上下對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理空前重視的一片大好形勢(shì)。

我們整理部分農(nóng)村人居環(huán)境整治的政策文件，以饗讀者。

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》

2021年1月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》印發(fā)，提出到2025年，農(nóng)村生產(chǎn)生活方式綠色轉(zhuǎn)型取得積極進(jìn)展，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境得到明顯改善。重點(diǎn)提出要發(fā)展農(nóng)村生物質(zhì)能源；健全農(nóng)村生活垃圾收運(yùn)處置體系，推進(jìn)源頭分類減量、資源化處理利用；建設(shè)一批有機(jī)廢棄物綜合處置利用設(shè)施；統(tǒng)籌農(nóng)村改廁和污水、黑臭水體治理，因地制宜建設(shè)污水處理設(shè)施。

《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》

2021年3月，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》印發(fā)。提出開展農(nóng)村人居環(huán)境整治提升行動(dòng)，穩(wěn)步解決“垃圾圍村”和鄉(xiāng)村黑臭水體等突出環(huán)境問題。推進(jìn)農(nóng)村生活垃圾就地分類和資源化利用，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地和中心村為重點(diǎn)梯次推進(jìn)農(nóng)村生活污水治理。構(gòu)建集污水、垃圾、固廢、危廢、醫(yī)廢處理處置設(shè)施和監(jiān)測(cè)監(jiān)管能力于一體的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施體系，形成由城市向建制鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村延伸覆蓋的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。

《關(guān)于加快農(nóng)房和村莊建設(shè)現(xiàn)代化的指導(dǎo)意見》

2021年6月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家鄉(xiāng)村振興局印發(fā)《關(guān)于加快農(nóng)房和村莊建設(shè)現(xiàn)代化的指導(dǎo)意見》，要求推進(jìn)農(nóng)村生活污水處理。鄉(xiāng)村宜采用小型化、生態(tài)化、分散化的污水處理模式和處理工藝，合理確定排放標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)農(nóng)村生活污水就近就地資源化利用。倡導(dǎo)農(nóng)村生活垃圾分類處理。傳承鄉(xiāng)村“無廢”的生產(chǎn)生活方式，進(jìn)一步完善農(nóng)村生活垃圾收運(yùn)處置體系，以生活垃圾分類為抓手，優(yōu)化農(nóng)村生活垃圾分類方法，推動(dòng)農(nóng)村生活垃圾源頭減量，變廢為寶。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或行政村為單位建設(shè)一批區(qū)域農(nóng)村有機(jī)廢棄物綜合處置利用中心。

《農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動(dòng)方案（2021-2025年）》

2021年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳 印發(fā)《農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動(dòng)方案（2021-2025年）》，提出到2025年，農(nóng)村人居環(huán)境顯著改善，生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村建設(shè)取得新進(jìn)步。重點(diǎn)任務(wù)上，以深入學(xué)習(xí)浙江“千村示范、萬村整治”工程經(jīng)驗(yàn)為引領(lǐng)，以農(nóng)村廁所革命、生活污水垃圾治理、村容村貌整治提升、長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制建立健全為重點(diǎn)，鞏固拓展三年行動(dòng)成果，全面提升農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量，推動(dòng)全國農(nóng)村人居環(huán)境從基本達(dá)標(biāo)邁向提質(zhì)升級(jí)。

《“十四五”土壤、地下水和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》

2021年12月，生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等七部門聯(lián)合印發(fā)《“十四五”土壤、地下水和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》，從4個(gè)方面提出了20項(xiàng)具體任務(wù)。一是推進(jìn)土壤污染防治；二是加強(qiáng)地下水污染防治；三是深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理；四是提升生態(tài)環(huán)境監(jiān)管能力。其中重點(diǎn)要求提升秸稈回收利用水平達(dá)到 86%以上，加強(qiáng)畜禽糞污資源化利用達(dá)到 80%以上；推進(jìn)農(nóng)村生活垃圾就地分類和資源化利用；基本消除較大面積農(nóng)村黑臭水體；治理農(nóng)村生活污水，東部、中西部地區(qū)分別達(dá)到55%、25%。

《關(guān)于完善能源綠色低碳轉(zhuǎn)型體制機(jī)制和政策措施的意見》

2022年1月，國家發(fā)展改革委、國家能源局印發(fā)《關(guān)于完善能源綠色低碳轉(zhuǎn)型體制機(jī)制和政策措施的意見》，在農(nóng)村能源綠色低碳轉(zhuǎn)型與鄉(xiāng)村振興融合發(fā)展方面提出：創(chuàng)新農(nóng)村可再生能源的開發(fā)利用機(jī)制，在農(nóng)村地區(qū)優(yōu)先支持沼氣發(fā)電等生物質(zhì)能發(fā)電接入電網(wǎng)。完善規(guī)模化沼氣、生物天然氣、成型燃料等生物質(zhì)能和地?zé)崮荛_發(fā)利用扶持政策和保障機(jī)制。

《農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)方案(2021—2025年) 》

2022年1月，生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等五部門聯(lián)合印發(fā)《農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)方案(2021—2025年) 》提出（1）加快推進(jìn)農(nóng)村生活污水垃圾治理。分區(qū)分類治理生活污水，加強(qiáng)農(nóng)村改廁與生活污水治理銜接，健全農(nóng)村生活垃圾收運(yùn)處置體系，推行農(nóng)村生活垃圾分類減量與利用。（2）開展農(nóng)村黑臭水體整治。（3）實(shí)施化肥農(nóng)藥減量增效行動(dòng)。（4）深入實(shí)施農(nóng)膜回收行動(dòng)，持續(xù)開展塑料污染治理聯(lián)合專項(xiàng)行動(dòng)。（5）推行畜禽糞污資源化利用，嚴(yán)格畜禽養(yǎng)殖污染防治監(jiān)管，推動(dòng)水產(chǎn)養(yǎng)殖污染防治。

《“十四五”推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃》

2022年2月，國務(wù)院印發(fā)《“十四五”推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃》，要求農(nóng)村生態(tài)環(huán)境明顯改善。農(nóng)村人居環(huán)境整體提升，資源利用效率穩(wěn)步提高，農(nóng)村生產(chǎn)生活方式綠色低碳轉(zhuǎn)型取得積極進(jìn)展。畜禽糞污利用率大于80%，推進(jìn)農(nóng)村生活垃圾源頭分類減量，探索農(nóng)村生活垃圾就地就近處理和資源化利用的有效路徑，穩(wěn)步解決“垃圾圍村”問題。完善農(nóng)村生活垃圾收運(yùn)處置體系，健全農(nóng)村再生資源回收利用網(wǎng)絡(luò)。推進(jìn)農(nóng)村廁所革命與生活污水治理有機(jī)銜接，鼓勵(lì)聯(lián)戶、聯(lián)村、村鎮(zhèn)一體處理。因地制宜推進(jìn)農(nóng)村廁所革命。

《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村生活垃圾收運(yùn)處置體系建設(shè)管理的通知》

2022年5月，住建部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、發(fā)改委等六部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村生活垃圾收運(yùn)處置體系建設(shè)管理的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）?！锻ㄖ分赋觯瑧?yīng)統(tǒng)籌考慮鎮(zhèn)村分布、政府財(cái)力、人口規(guī)模、交通條件、運(yùn)輸距離等因素，科學(xué)合理確定農(nóng)村生活垃圾收運(yùn)處置體系建設(shè)，對(duì)于城市或縣城生活垃圾處理設(shè)施覆蓋范圍內(nèi)的村莊，采用統(tǒng)一收運(yùn)、集中處理的生活垃圾收運(yùn)處置模式；而交通不便或運(yùn)輸距離較長(zhǎng)的村莊，應(yīng)因地制宜建設(shè)小型化、分散化、無害化處理設(shè)施，推進(jìn)生活垃圾就地就近處理，這也體現(xiàn)出因地制宜施策原則。

《農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳實(shí)施方案》

2022年6月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)《農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》），對(duì)推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳工作作出系統(tǒng)部署。《方案》明確，圍繞種植業(yè)節(jié)能減排、畜牧業(yè)減排降碳、漁業(yè)減排增匯、農(nóng)田固碳擴(kuò)容、農(nóng)機(jī)節(jié)能減排、可再生能源替代等6項(xiàng)任務(wù)，實(shí)施稻田甲烷減排、化肥減量增效、畜禽低碳減排、漁業(yè)減排增匯、農(nóng)機(jī)綠色節(jié)能、農(nóng)田碳匯提升、秸稈綜合利用、可再生能源替代、科技創(chuàng)新支撐、監(jiān)測(cè)體系建設(shè)等10大行動(dòng)。

“十四五”出臺(tái)的農(nóng)村環(huán)境整治政策，釋放出什么信號(hào)？

以上僅梳理了國務(wù)院及各大部門有關(guān)農(nóng)村環(huán)境整治政策出臺(tái)的情況，我們?cè)購陌l(fā)文數(shù)量、政策內(nèi)容、牽頭部門、治理的范圍等方面的演變總結(jié)幾種變化趨勢(shì)，簡(jiǎn)要分析政策背后傳遞的“信號(hào)”。

1重視程度不斷提高，且政策內(nèi)容愈發(fā)全面、系統(tǒng)、具體

從政策內(nèi)容看，2015年之前，我國農(nóng)村垃圾治理更偏重于生活垃圾部分，代表性的有十部門聯(lián)合出臺(tái)的建村〔2015〕170號(hào)文，對(duì)畜禽糞污、水產(chǎn)養(yǎng)殖污染、農(nóng)村改廁和污水等內(nèi)容提及較少，且較多為宏觀性政策，少有針對(duì)性的具體要求。

而近年來，國家對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理提出了較多的具體目標(biāo)，例如秸稈回收利用水平達(dá)到 86%以上、畜禽糞污資源化利用達(dá)到 80%以上等要求，并提出了具體的利用方式，如優(yōu)化農(nóng)村用能結(jié)構(gòu)，推進(jìn)生物質(zhì)天然氣在工業(yè)領(lǐng)域應(yīng)用。這都是政策內(nèi)容越發(fā)全面、系統(tǒng)、具體的表現(xiàn)，讓各地在落實(shí)的時(shí)候更加有據(jù)可依，可以更好地執(zhí)行農(nóng)村人居環(huán)境整治工作。

2多部門協(xié)同推進(jìn)，但需警惕“九龍治水”亂象

從參與部門來看，農(nóng)村人居環(huán)境整治是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及不同的主管部門和實(shí)施主體，包括但不限于住建部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、國家發(fā)改委、財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、商務(wù)部、全國愛國衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì)辦公室等部門。

由于職責(zé)和職能差異，各個(gè)部門在農(nóng)村人居環(huán)境整治工作中扮演不同的角色，有著較為明確的分工，如住建部主要負(fù)責(zé)生活垃圾清掃、收集、運(yùn)輸和處置的監(jiān)督管理；農(nóng)業(yè)農(nóng)村部參與制定農(nóng)村垃圾治理有關(guān)政策，做好政策落實(shí)有關(guān)工作；國家發(fā)改委負(fù)責(zé)將農(nóng)村垃圾治理納入相關(guān)規(guī)劃，研究制定相關(guān)支持政策，負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢棄物綜合利用工作的組織協(xié)調(diào)；財(cái)政部負(fù)責(zé)統(tǒng)籌現(xiàn)有資金支持農(nóng)村垃圾治理等。

各個(gè)部門分工明確，共同開展農(nóng)村人居環(huán)境整治工作，出發(fā)點(diǎn)是美好的，但一件事多個(gè)部門管理，如何能形成合力、協(xié)同推進(jìn)，避免出現(xiàn)多頭管理、無人對(duì)農(nóng)村整體環(huán)境效果負(fù)責(zé)，是我國農(nóng)村人居環(huán)境需要重點(diǎn)思考的問題之一，也是這么多年我國農(nóng)村環(huán)境進(jìn)展緩慢的一個(gè)原因。

3資源化是政策鼓勵(lì)方向，大力推進(jìn)農(nóng)村有機(jī)廢棄物協(xié)同治理

從治理范圍來看，“十四五”農(nóng)村人居環(huán)境整治主要集中在農(nóng)村生活垃圾、秸稈、畜禽糞便、農(nóng)村改廁和污水、黑臭水體等領(lǐng)域，并且要求全面推行循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念，構(gòu)建多層次資源高效循環(huán)利用體系。

農(nóng)村垃圾治理不同于城市及縣域慣用打法，走集中化、無害化“混燒混埋”路線，如下的處理處置路徑可供選擇：

一是，“村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)、縣集中處理”城鄉(xiāng)一體化

2015年，《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村垃圾治理的指導(dǎo)意見》建村〔2015〕170號(hào)文要求建立“村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)、縣處理”城鄉(xiāng)一體化模式，當(dāng)前許多地區(qū)也是按照這個(gè)模式穩(wěn)步推進(jìn)，再加上最近國家各大部門頻頻發(fā)文，開展縣域乃至村鎮(zhèn)小型焚燒設(shè)施的試點(diǎn)工作，更是將農(nóng)村垃圾治理納入縣域統(tǒng)一管理、統(tǒng)一轉(zhuǎn)運(yùn)處理處置。

二是，就地分類處理和資源化利用

這也是“十四五”政策鼓勵(lì)的方向，因地制宜建設(shè)小型化、分散化、無害化處理設(shè)施，協(xié)同推進(jìn)易腐爛垃圾、廁所糞污、畜禽糞便等有機(jī)廢棄物綜合治理，建設(shè)農(nóng)村有機(jī)廢棄物綜合處置利用設(shè)施。

如反應(yīng)器堆肥、堆漚還田、厭氧發(fā)酵協(xié)同處理、蚯蚓養(yǎng)殖處理等技術(shù)模式，也為各地建設(shè)有機(jī)廢棄物資源化利用設(shè)施提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。

對(duì)比以上兩種處理處置路徑，有觀點(diǎn)認(rèn)為這是收運(yùn)處理方式的改變，或是由無害化向資源化的轉(zhuǎn)變。其實(shí)不然，兩者是相互補(bǔ)充、相輔相成的關(guān)系。

對(duì)于有條件的地區(qū)進(jìn)行就地資源化利用，我們認(rèn)為以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元，在運(yùn)距和經(jīng)濟(jì)性合理的前提下，建設(shè)區(qū)域有機(jī)廢棄物綜合處理設(shè)施，不僅可以減少垃圾出村處理量、降低轉(zhuǎn)運(yùn)成本，而且還可以實(shí)現(xiàn)一次選址多個(gè)子項(xiàng)目落地，形成一定的項(xiàng)目規(guī)模，能夠更好的吸引投資者入駐。

而對(duì)于不適宜就地處理或就地處理成本過高的地區(qū)， “村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)、縣處理”城鄉(xiāng)一體化模式仍具有現(xiàn)實(shí)意義。

4下一步重點(diǎn)整治方向，農(nóng)村改廁與污水治理相銜接

近年來，與農(nóng)村垃圾整治工作一并開展的還有農(nóng)村廁所革命和污水治理，這兩項(xiàng)工作既取得了顯著的成績(jī)，也走過不少彎路，例如污水項(xiàng)目建成后由于各種原因?qū)е麻e置不用淪為“曬太陽”工程、污水直排、旱廁改后沖水不暢、冬季結(jié)冰、普遍沒有地下管網(wǎng)系統(tǒng)。

針對(duì)這些問題，十四五要下大力度啃“硬骨頭”，根據(jù)村莊規(guī)模和聚集程度等，因地制宜選擇生活污水處理方式，合理組織村莊雨水排放形式和排放路徑。并且要將農(nóng)村改廁與生活污水治理相銜接，推進(jìn)廁所糞污分散處理、集中處理與納入污水管網(wǎng)統(tǒng)一處理。

2月13日，由新華社授權(quán)發(fā)布的中央一號(hào)文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于做好2023年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見》再次提到了要鞏固農(nóng)村戶廁問題摸排整改成果，引導(dǎo)農(nóng)民開展戶內(nèi)改廁。加強(qiáng)農(nóng)村公廁建設(shè)維護(hù)。推進(jìn)廁所糞污、易腐爛垃圾、有機(jī)廢棄物就近就地資源化利用。

5雙碳戰(zhàn)略，農(nóng)業(yè)農(nóng)村大有可為

“十四五”期間，農(nóng)村環(huán)境治理也進(jìn)入減污降碳協(xié)同增效治理階段，去年6月，發(fā)改委和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部還專門出臺(tái)《農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排固碳實(shí)施方案》。

在雙碳戰(zhàn)略大背景下，農(nóng)村人居環(huán)境整治也將從末端治理向源頭控制轉(zhuǎn)變，從過去的單因子控制向協(xié)同控制轉(zhuǎn)變，從環(huán)保產(chǎn)業(yè)常規(guī)污染物控制向特殊污染物控制轉(zhuǎn)變。與此同時(shí)，農(nóng)村垃圾處理重視資源化，煤改氣、規(guī)?；託狻⑸锾烊粴?、成型燃料等生物質(zhì)能的利用也逐漸提上日程。

綜上所述，農(nóng)村環(huán)境治理有望在“十四五”時(shí)期相關(guān)政策的推動(dòng)下迎來高速發(fā)展期，但也應(yīng)深刻認(rèn)識(shí)到，相比城市、縣域，農(nóng)村人居環(huán)境整治工作更艱難，這里既有“錢”的問題，如：公共財(cái)政投入在城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面不平衡、不充分；又關(guān)乎“人”的問題，不少農(nóng)戶環(huán)境意識(shí)淡薄、參與度較低，這塊工作比想象中更復(fù)雜、任務(wù)更艱巨。