全球氣候變化已成為威脅人類生存和社會經(jīng)濟發(fā)展的最嚴重的問題之一。氣候變化是環(huán)境問題，更是發(fā)展問題。當前，中國已經(jīng)躍升為世界碳排放最多的國家。2014年，世界二氧化碳排放總量接近355億噸，中國排放量高達97.6億噸，位居世界第一。如何應對與日俱增的減排壓力，緩解日益嚴峻的減排形勢，成為社會各界日益關(guān)注的問題。我國當前的碳交易市場建設還處在研究探索的初步階段，仍存在很多不足，各試點地區(qū)的碳排放市場離開展大規(guī)模的強制交易還有相當?shù)木嚯x。
世界碳交易市場建設總體情況
據(jù)統(tǒng)計，2013年全球碳市場交易總量約為104.2億噸，交易總額約為549.08億美元。歐盟排放交易體系是全球最大的碳交易市場。而英國的倫敦金融城和美國的芝加哥氣候交易所已經(jīng)成為全球碳交易的兩大中心。
《京都議定書》要求，從2008年到2012年，歐盟二氧化碳等6種溫室氣體年平均排放量要比1990年的排放量低8%。為了幫助其成員國履行減排承諾，獲取運用總量交易機制減排溫室氣體的經(jīng)驗，歐盟制定了排放交易體系，并于2005年初試運行，2008年初開始正式運行。據(jù)統(tǒng)計，2013年歐盟碳市場總交易量約為102.6億噸?？偨灰最~約為528.49億美元。
在美國，雖然美國退出了京都議定書，但仍然表現(xiàn)出活躍的狀況。2013年1月份，加州率先動態(tài)發(fā)展碳交易體系運行，一躍成為當前世界第二大碳市場，在2014年1月份加拿大的魁北克碳交易體系的正式連接，成為北美第一個跨國連接的碳交易體系。
在亞洲部分國家已經(jīng)開始建立和著手碳交易市場，日本是第一個亞洲建立碳交易市場的國家。印度于2008年開始進行碳交易，2012年建立了印度節(jié)能交易計劃，針對印度國內(nèi)的水泥、鋼鐵等行業(yè)企業(yè)實施強制性的減排交易策略。同時印度還推出了歐盟減排許可期貨。盡管韓國尚未建立真正意義上的碳交易體系，但從2012年開始，也在逐步建立全面的減排目標管理體系。韓國碳交易體系已經(jīng)在2015年啟動，涉及大型的電力生產(chǎn)、制造和運輸，以及國內(nèi)航空業(yè)等，設定排放總量上限的約束，通過排放配額交易實行強制的禁排機制。
目前，全球范圍內(nèi)共有20多個碳交易平臺，交易標的主要有兩種，一是二氧化碳排放配額，以及由此衍生出來的類似期權(quán)與期貨的金融衍生品，二是相對復雜的減排項目。按照碳交易市場的發(fā)展現(xiàn)狀來看，有望超過石油市場，成為世界第一大市場。
我國碳交易市場建設總體情況
2015年9月，習近平主席和奧巴馬總統(tǒng)聯(lián)合發(fā)布《中美元首氣候變化聯(lián)合聲明》，明確提出我國計劃于2017年啟動覆蓋鋼鐵、電力、化工、建材、造紙和有色金屬等重點工業(yè)行業(yè)的全國碳排放交易體系。中國政府的碳約束目標是：二氧化碳排放在2030年左右達到峰值、單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降60%~65%，非化石能源占一次能源消費比重達到20%左右，森林蓄積量比2005年增加45億立方米。
2016年4月22日，中國簽署《巴黎協(xié)定》，承諾將積極做好國內(nèi)的溫室氣體減排工作，加強應對氣候變化的國際合作，展現(xiàn)了全球氣候治理大國的巨大決心與責任擔當。在此背景下，我國碳市場建設的步伐進一步加快，國家發(fā)改委亦已明確表示將在2016年年底前完成國家立法、數(shù)據(jù)準備、配額分配、支撐系統(tǒng)建設等各項準備工作。作為中國應對氣候變化的政策與行動的一部分，我國啟動的碳排放權(quán)交易試點工作已平穩(wěn)運行兩年，取得顯著成果，為全國碳市場的建設積累豐富經(jīng)驗，奠定扎實基礎。
中國碳市場的建設，是由7個試點開始起步的。2011年年底，國務院印發(fā)了《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》，提出“探索建立碳排放交易市場”的要求。2011年10月，國家發(fā)改委為落實“十二五”規(guī)劃關(guān)于逐步建立國內(nèi)碳排放權(quán)交易市場的要求，同意北京市、天津市、上海市、重慶市、湖北省、廣東省及深圳市開展碳排放權(quán)交易試點。2014年，7個試點已經(jīng)全部啟動上線交易，根據(jù)國家發(fā)改委提供的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，共納入排放企業(yè)和單位1900多家，分配的碳排放配額總量合計約12億噸。幾年時間內(nèi)，7個碳交易試點完成了數(shù)據(jù)摸底、規(guī)則制定、企業(yè)教育、交易啟動、履約清繳、抵消機制使用等全過程，并各自嘗試了不同的政策思路和分配方法。
2015年中國核證自愿減排量CCER正式納入交易履約體系。7個試點陸續(xù)公布了各自的《碳抵消管理辦法》，由于各試點對項目的技術(shù)類型、項目來源地、減排量的產(chǎn)出時間、抵消上限都進行了不同規(guī)定，使得CCER入市交易的政策出現(xiàn)高低不一的門檻。對于準入限制較少的試點地區(qū)，比如北京和上海，CCER的交易量和履約抵消量比其他限制較多的省市突出很多。CCER的入市促進了碳市場的流動性，但也在一定程度上拉低了市場價格，使得各個試點市場2015年的配額價格均有所下降。其中，CCER履約用量最大的上海市場，碳配額的價格振幅最大，最低日均價和最低月均價都出現(xiàn)在上海，分別為9.5元/噸和15.52元/噸。
1 深圳
2013年6月18日，深圳市碳排放權(quán)交易所正式開市，成為全國第一個開業(yè)的碳排放權(quán)交易所。2013年12月16日深圳排放權(quán)交易所在其網(wǎng)站上正式發(fā)布《關(guān)于投資者異地自助開戶的通知》，此后，全國各地的投資者可以足不出戶，實現(xiàn)在深圳排放權(quán)交易所開立賬戶進行碳市場投資。2014年8月8日，國家外匯管理局正式批復同意境外投資者參與碳排放權(quán)交易，深圳碳試點在國內(nèi)首家獲準引進境外投資者，也是目前唯一的一家。
與其他試點地區(qū)不同之處在于，深圳并沒有對項目減排量產(chǎn)生時間做出限制。限制條件主要是針對項目類型和項目地區(qū)。從項目類型來看，可以用于深圳碳市場的項目類型包括可再生能源和新能源項目類型中的風力發(fā)電、太陽能發(fā)電、垃圾焚燒發(fā)電、農(nóng)村戶用沼氣和生物質(zhì)發(fā)電項目;清潔交通減排項目;海洋固碳減排項目;林業(yè)碳匯項目;農(nóng)業(yè)減排項目五大類。針對不同的項目類型，深圳對項目地區(qū)做出了不同的限制。具體來說，林業(yè)碳匯項目、農(nóng)業(yè)減排項目則不受項目地區(qū)限制。
2 北京
北京市于2012年3月正式啟動碳交易試點建設，并于2013年11月28日實現(xiàn)開市交易。據(jù)了解，目前北京環(huán)境交易所的配額成交量為620萬噸，交易金額達到2.6億元;核證自愿減排量(CCER)達到670萬噸。兩年來，北京碳市場支持全市重點排放單位順利完成了履約工作。
北京碳市場的交易產(chǎn)品在7個試點碳市場中最為豐富，既包括碳排放配額和中國核證自愿減排量等7個試點碳市場均有的交易品種，還有林業(yè)碳匯項目和節(jié)能項目產(chǎn)生的減排量等基于本市市情推出的特色產(chǎn)品。各交易產(chǎn)品依據(jù)不同功能定位，通過交易平臺在市場主體間實現(xiàn)了有序流轉(zhuǎn)，表現(xiàn)出較好的流動性。其中，可在全國范圍內(nèi)流通的CCER已經(jīng)在北京市成交500余萬噸，規(guī)模領先，并且其中90%以上是銷往其他試點地區(qū)，北京作為全國碳交易樞紐的功能已開始初步顯現(xiàn)。
2014年末，北京環(huán)交所率先打破碳交易的地域限制，與河北承德市啟動了我國首個跨區(qū)域碳交易市場建設。京蒙跨區(qū)交易也在2016年落地，京蒙跨區(qū)域碳交易統(tǒng)一實行二氧化碳排放總量控制下的配額交易機制，鼓勵三地林業(yè)和草地碳匯項目碳減排量進入京蒙跨區(qū)域碳市場進行交易。
3 廣東
廣東省于2013年12月19日正式啟動碳排放權(quán)交易。截至2016年6月12日，廣東碳市場累計成交配額3206.82萬噸，總成交金額10.75億元，分別占全國31.17%和36.92%，成為全國首個配額現(xiàn)貨總成交金額突破10億元大關(guān)的試點。
在7個試點地區(qū)中，廣東和湖北作為省級試點，皆采用了配額競拍機制，但不同的是，廣東省的配額分配是免費和有償發(fā)放相結(jié)合，而湖北試點拍賣標的的來源為政府預留配額，而不是企業(yè)的分配配額。因此，廣東是率先嘗試配額有償發(fā)放與定期拍賣機制的，也是將免費分配與有償分配相結(jié)合的唯一試點，根據(jù)兩年的實踐檢驗和市場運行情況，廣東省發(fā)改委對配額有償發(fā)放政策先后進行了兩次較大的優(yōu)化調(diào)整。
開市首年，根據(jù)《2013年度廣東省碳排放配額有償發(fā)放公告》，4個行業(yè)有償配額比例均為3%，同時強制要求控排企業(yè)購買有償配額，競拍底價為60元/噸。首年履約后，《廣東省2014年度碳排放配額分配實施方案》針對使用基準線法分配配額的企業(yè)采用預發(fā)配額方式，并將電力行業(yè)有償配額比例提高至5%，同時，允許控排企業(yè)自愿購買有償配額，一年內(nèi)分4次競拍，競拍底價分別擬定為25元/噸、30元/噸、35元/噸、40元/噸。今年第二次履約完成后，《廣東省2015年度碳排放配額分配實施方案》則在維持配額預發(fā)與有償配額自愿購買的基礎上，取消了競拍底價的設置。
4 天津
天津市于2013年12月26日正式啟動碳排放權(quán)交易，天津市也成為我國第五個啟動碳排放權(quán)交易試點的城市，與其他6個試點省市不同，天津市是唯一同時參與了低碳省區(qū)和低碳城市、溫室氣體排放清單編制及區(qū)域碳排放權(quán)交易試點的直轄市。其在碳交易的產(chǎn)品類型、交易范圍、制度設立等方面也自成一套體系。
在確定配額時，天津碳市場在對該市“十二五”期間的碳強度下降指標、經(jīng)濟發(fā)展預測、能源和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、新建項目投產(chǎn)運行規(guī)模等情況進行綜合考量后，確定了碳市場2013~2015年碳排放總量控制目標，并在此目標下確定配額總量。配額發(fā)放方面，除了電力熱力行業(yè)按照基準法分配配額，其他企業(yè)統(tǒng)一采用歷史法，再結(jié)合企業(yè)當年實際產(chǎn)量予以確定。最終，天津市的鋼鐵、化工、電力熱力、石化、油氣開采等五個行業(yè)，以及2009年以來年排放二氧化碳2萬噸以上的114家企業(yè)或單位成為第一批強制配額交易主體。
5 湖北
湖北省于2014年4月2日正式啟動碳排放權(quán)交易，作為第六個啟動運行的碳交易試點，湖北碳交易試點雖運行較晚，但取得的成績卻格外矚目，2014年不僅交易總量、總金額、累計日均成交量、投資者數(shù)量、省外引資金額等主要市場指標居全國第一，碳金融創(chuàng)新的數(shù)量、種類和規(guī)模也遙遙領先。湖北碳交易試點的成功傳遞出重要的樣本意義：在工業(yè)結(jié)構(gòu)偏重地區(qū)、中西部欠發(fā)達地區(qū)開展碳交易具有可行性，有助于實現(xiàn)低碳轉(zhuǎn)型。
截至2015年10月30日，湖北碳市場配額累計成交2371萬噸，交易總額5.7億元。二級市場交易量、交易額等多項指標均為全國第一。其中，累計日均成交量5.1萬噸，占全國60.5%。
碳交易市場建設中存在的問題
1試點工作啟動倉促，體系建設不完善
碳交易制度是一項非常復雜的政策體系，國外碳市場從醞釀到最終出臺都要經(jīng)過數(shù)年的計劃和長時間的討論。目前我國的碳交易大部分試點為了滿足試點工作部署的安排，均趕在2013年底啟動了市場交易，最晚也不超過2014年上半年。實際上，除個別試點外，大部分試點的啟動均較為倉促，準備工作并不完全充分，政策設計、能力建設等基礎工作不夠完善。
根據(jù)規(guī)劃，全國碳市場建設大致可以分為3個階段，2014年至2016年為前期準備階段，這一階段是全國碳市場建設的關(guān)鍵時期，明確時間表、路線圖、責任人、檢驗標準等。2016年至2019年是全國碳交易市場的正式啟動階段，這一階段將全面啟動涉及所有碳市場要素的工作。2019年以后，將啟動碳市場的“高速運轉(zhuǎn)模式”。但是在實際運行過程當中，也暴露出一些問題。試點工作從2011年底開始部署、2012年開始開展工作、2013年啟動市場，每年均為一個大臺階，基礎工作不夠扎實。目前各試點均存在信息不透明的問題，主要表現(xiàn)在納入企業(yè)排放數(shù)據(jù)、配額總量的確定、配額分配方案、交易數(shù)據(jù)等信息的不透明，其原因在于企業(yè)、地方政府和交易所均不愿意把相關(guān)數(shù)據(jù)公布于眾，使得市場政策性明顯，同時也大大增加了交易成本，降低了交易效率。
2 碳交易市場缺乏法律保障
目前我國關(guān)于碳排放權(quán)交易的規(guī)范性文件除了中央的部門規(guī)章——2014年國務院發(fā)展和改革委員會頒布的《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》以外，主要是地方性政府規(guī)章和相關(guān)政策性文件。在法律效力方面，各試點地區(qū)中，只有深圳、北京和重慶通過了地方立法，對排放單位的約束力相對較強。相關(guān)法律有2012年10月深圳市人大常委會制定的《深圳經(jīng)濟特區(qū)碳排放管理若干規(guī)定》和2013年12月北京市人大常委會制定的《關(guān)于北京市在嚴格控制碳排放總量前提下開展碳排放權(quán)交易試點工作的決定》。
其他試點地區(qū)基本以政府規(guī)章進行規(guī)制，個別試點地區(qū)如天津僅以部門文件為依據(jù)。而各個試點的暫行辦法對納入范圍的企業(yè)標準設定、配額分配方法等諸多方面都存在不一致的地方。比如湖北省規(guī)定本省行政區(qū)域內(nèi)年綜合能源消費量6萬噸標準煤及以上的工業(yè)企業(yè)，實行碳排放配額管理;廣東省規(guī)定年排放二氧化碳1萬噸及以上的工業(yè)行業(yè)企業(yè)，年排放二氧化碳5000噸以上的賓館、飯店、金融、商貿(mào)、公共機構(gòu)等單位為控制排放企業(yè)和單位;深圳市則規(guī)定任意一年的碳排放量達到3000噸二氧化碳當量以上的企業(yè)，和大型公共建筑和建筑面積達到一萬平方米以上的國家機關(guān)辦公建筑的業(yè)主都實行碳排放配額管理。
在我國目前現(xiàn)行的《環(huán)境保護法》和《大氣污染防治法》中，二氧化碳并沒有被認定為污染物，這意味著無法利用這些法律來規(guī)范它。
3 碳市場流動性差，沒有定價權(quán)
目前我國的碳交易市場還是一個區(qū)域性、零星自愿和示范性交易為主的市場。各試點碳市場普遍存在流動性較差，成交量、成交額低的問題。在2年多時間里，7個試點省市累計成交金額只有17.88億，這樣的交易額對蘊含巨大減排潛力的中國而言遠遠不足，中國的碳交易市場還遠不成熟，試點地區(qū)的碳交易也基本可以用比較零星來形容。最典型的是重慶，在2014年6月19日開始日成交了14.5萬噸以后，幾乎連續(xù)9個月沒有成交量，直到2015年3月17日才又開始有成交量，成交價也由30.74元降到24元，隨后又將近3個月沒有成交量。在碳市場容量最大的廣東省，2015年履約前的5月、6月份，也有8個交易日沒有成交量。流動性差會影響到碳市場的效率和有效性，使得碳市場無法充分發(fā)揮發(fā)現(xiàn)價格的作用，碳定價的功能受到影響，也就難以實現(xiàn)碳交易政策效果。
中國碳交易的現(xiàn)狀是市場潛力大但沒有定價權(quán)。中國作為目前世界上最具潛力的碳減排市場和最大的清潔發(fā)展機制項目供應方，但卻處于整個碳交易產(chǎn)業(yè)鏈的最低端，由于碳交易的市場和標準都在國外，中國為全球碳市場創(chuàng)造的巨大減排量，被發(fā)達國家以低價購買后，包裝、開發(fā)成價格更高的金融產(chǎn)品在國外進行交易。所以，形成和完善國內(nèi)碳交易市場，才能有效地爭奪碳交易市場的定價權(quán)和話語權(quán)，在碳交易市場的發(fā)展中爭取到有利地位。
推進碳排放交易市場建設的對策
1 做好區(qū)域試點與全國市場的有效銜接
我國在碳市場體系建設路徑上應該自下而上，先試點后推廣，先區(qū)域后全國，先現(xiàn)貨后期貨的傳統(tǒng)方式穩(wěn)步推進。國內(nèi)碳交易市場在從區(qū)域試點向全國市場的發(fā)展過程中，關(guān)鍵是要解決兩個方面的問題。一是如何形成有效的激勵機制，能夠產(chǎn)生足夠的動力鼓勵試點地區(qū)先行先試，在強制性排放市場上有所突破;與此同時又要有效防止沒有開展碳交易試點的地區(qū)坐收漁利，要充分發(fā)揮出試點地區(qū)的帶動作用，激發(fā)更多的地區(qū)主動參與到碳交易市場當中。二是在地區(qū)試點的區(qū)域市場發(fā)展起來以后，如何形成合理的機制，解決不同的區(qū)域性市場和未來全國性市場的對接問題。
如何能夠充分發(fā)揮試點地區(qū)的先行作用，帶動其他地區(qū)的減排行動，可以參考當前國際減排市場中的清潔發(fā)展機制(CDM)和聯(lián)合履約(JI)方式。與清潔發(fā)展機制類似，未參與試點的地區(qū)可以進行自愿減排，以項目交易的方式參與到試點地區(qū)的強制減排市場，從而推動本地的減排行動，同時降低試點地區(qū)的強制減排成本，當然國家層面也需要規(guī)定試點地區(qū)所能利用項目交易的上限，例如不超過10%等。而與聯(lián)合履約方式類似，試點地區(qū)也可以與其他試點地區(qū)、甚至非試點地區(qū)一道來完成國家下達的碳強度減排的任務。在國家層面，也可以處于推動進一步區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的考慮，限定能夠采用自愿減排方式和聯(lián)合履約方式參與的地區(qū)，例如西部邊遠省份等。
試點省市是全國碳市場的核心部分，需要認真總結(jié)和推廣試點經(jīng)驗，切實發(fā)揮典型示范作用，帶動周邊地區(qū)盡快熟悉了解碳排放權(quán)交易制度，抓緊開展重點企業(yè)碳排放盤查，配合和支持國家研究碳交易總量設定和配額分配方案，著力培育碳市場專業(yè)人才，大力開展碳交易相關(guān)的宣傳，率先完成建立全國碳排放權(quán)交易市場各項具體的準備工作，同時與國家發(fā)改委積極溝通協(xié)調(diào)，結(jié)合試點經(jīng)驗完善全國碳市場制度設計，確保試點與全國的順利銜接。
2 健全碳交易法律體系
碳交易是一個典型的政策性市場，良好運行的基礎是擁有完善的政策、法律體系。如果沒有法律約束，或者懲罰力度較弱，碳交易的政策效果很難得到保障。全國碳交易市場的健康、可持續(xù)發(fā)展離不開健全的法律體系，特別是碳交易市場風險監(jiān)管立法。這就需要立足國外和試點碳交易市場實踐中存在的風險問題，結(jié)合碳交易市場的特殊性、風險監(jiān)管難題和國內(nèi)外立法經(jīng)驗教訓，探索建立碳交易市場的風險綜合監(jiān)管理論，并以此為理論基礎，構(gòu)建政府、第三方機構(gòu)、交易所、社會多元主體的法律監(jiān)管機制。
對于碳實際排放量超過碳排放配額情況，試點省市一般采取罰款+責任不可免除的懲罰機制。美國當代著名哲學家邁克爾？桑德爾指出：“對于掠奪環(huán)境而采取的罰款和費用之間的區(qū)別不應被輕易放棄?！蓖瑯?，對于超額碳排放行為的處罰方式也應該根據(jù)違法主體的動機、違法行為方式、程度、后果等來設置處罰方式。我國當前對超額碳排放行為主要采用罰款這種行政責任方式，處罰形式單一，而設定碳排放權(quán)交易制度的目的是持續(xù)削減碳排放總量，因此對超額碳排放行為的處罰也不應該“一罰了之”，而應該植入更多的行為罰和資格罰，才能使企業(yè)自身從收益最大化的角度來進行減排規(guī)劃。
長遠來看，法律還應對碳排放權(quán)的購買者尤其是對專門進行碳排放權(quán)交易的各類專項基金和碳基金，以及專項從事減排額開發(fā)、采購、交易、經(jīng)濟業(yè)務的投資代理機構(gòu)，設置一定條件，通過市場準入法律制度調(diào)控碳排放權(quán)交易的買方和賣方，維護正常的碳排放權(quán)交易秩序。
(注：本文略有刪節(jié)，全文請見2016年第6期《能源情報研究》)
