2018年3月23日，國家能源局發(fā)布了《可再生能源電力配額及考核辦法（征求意見稿）》（下文簡稱“《辦法》”），《辦法》確立了兩項制度：
? 可再生能源電力配額制度，要求所有省級行政單位必須完成最低限額可再生能源電力配額指標；
? 新的可再生能源電力證書（簡稱“證書”）制度，用于監(jiān)測考核可再生能源電力配額指標完成情況。
可再生能源電力配額指標核算方法主要根據(jù)已建和計劃新增可再生能源發(fā)電裝機容量，并著重考慮跨省可再生能源輸電通道容量。這一制度的主要目標是為了更有效地解決可再生能源發(fā)電的棄水、棄風、棄光問題，其出臺是改變棄風棄光現(xiàn)狀的強有力信號，將有助于可再生能源發(fā)電上網(wǎng)潛力得到更全面地發(fā)揮。
《辦法》規(guī)定承擔配額義務的市場主體包括：
? 省級電網(wǎng)企業(yè);
? 其他各類配售電企業(yè)，含社會資本投資的增量配電網(wǎng)企業(yè)；
? 擁有自備電廠的工業(yè)企業(yè)；
? 以及參與電力市場交易的直購電用戶。
目前國家能源局正在根據(jù)征求意見的情況對《辦法》進行修改和完善，預計正式文件將于今年上半年發(fā)布。落基山研究所企業(yè)可再生能源中心（BRC）中國項目對配額制以及新證書的環(huán)境屬性、對企業(yè)采購可再生能源的影響，以及未來政策走向作出如下分析。
一、環(huán)境屬性：綠色電力證書和可再生能源電力證書的對比
如前文所述，《辦法》出臺了一套新的可再生能源電力證書系統(tǒng)，用來追溯可再生能源發(fā)電項目的環(huán)境屬性。證書從可再生能源發(fā)電項目業(yè)主到購買主體的產生和轉移按月實施。根據(jù)2018年配額指標要求和實際證書購買量，市場主體可以進行證書的交易，交易時間為次年的1-2月（《辦法》未表明具體日期），但證書只允許交易一次。
相比2017年7月出臺的綠色電力證書自愿認購體系（綠證），《辦法》明確可再生能源電力證書將不會影響可再生能源項目享受政府補貼。
作為未完成配額的補救措施，工商業(yè)用戶可通過向所在區(qū)域電網(wǎng)企業(yè)購買替代證書來完成配額指標。各省級電網(wǎng)公司將負責發(fā)放替代證書并確定替代證書價格。替代證書和可再生能源發(fā)電項目并無直接關系，電網(wǎng)企業(yè)出售替代證書獲得的收益，將用于補償區(qū)域消納和購買可再生能源電力的費用。
表1：三類證書屬性對比
綠色電力證書 | 可再生能源電力證書 | 替代證書 | |
狀態(tài) | 執(zhí)行中 | 《辦法》最新提出 | 《辦法》最新提出 |
目的 | 建立自愿市場交易體系 | 建立可再生能源電力配額指標追溯體系 | 為未完成配額的市場主體提供的替代選項 |
與政府補助的關系
| 如果成功出售，則替代政府補助 | 無關 | 無關 |
價格 | 政府電價補貼為上限，價格接近政府電價補貼 | 替代證書價格為上限，價格由市場供需關系決定 | 由省級電網(wǎng)公司按年度提前確定，并由國家能源局批準 |
對企業(yè)買家的吸引力 | 低：成本高，與用戶使用電力可再生能源發(fā)電資產缺乏實際聯(lián)系 | 高（預計）：市場化定價機制 | 低：僅作為強制執(zhí)行機制 |
值得注意的是，《辦法》提到由于今后支持可再生能源發(fā)電的補貼金額將進一步下降，在可再生能源電力證書市場啟動后，國家能源局會考慮在未來將可再生能源電力證書機制與可再生能源價格和補貼機制進一步銜接。
二、《辦法》對可再生能源企業(yè)買家的影響
表 2: 對企業(yè)買家的影響分析
企業(yè)買家此前面臨的挑戰(zhàn) | 此政策將帶來的影響 |
缺乏追溯系統(tǒng) 此前，企業(yè)無法了解其購買行為對可再生能源支持的影響大小。而避免重復計算的追溯系統(tǒng)也是一項關鍵標準。 | 《辦法》出臺了可潛在用于所有類型可再生能源消費的標準追溯系統(tǒng)，包括直接投資項目、場內項目和場外項目。理論上講，本政策將建立全國統(tǒng)一的系統(tǒng)用于追溯和認可再生能源電力的消費，但具體細節(jié)還需待未來證書核發(fā)、交易和考核管理辦法的方案公布之后確認。 |
缺乏有效的交易機制 此前，由于缺乏有效的交易機制，企業(yè)很難通過交易的方式實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展或可再生能源目標。 | 在目前的政策下，承擔配額義務的工商業(yè)電力用戶是否能夠從可再生能源發(fā)電企業(yè)直購可再生能源電力和證書尚不確定。通過將特定企業(yè)買方納入配額制度系統(tǒng)，《辦法》給省內交易帶來了額外的壓力，因為缺乏可行的交易機制會使配額指標不可能完成。此外，是否允許市場主體超額購買配額義務之外的證書也尚不明確。預計更多關于企業(yè)買方的政策/機制將另行制定，會在未來逐步放開企業(yè)用戶參與直接交易。 |
缺乏附加性 綠證系統(tǒng)對個別項目提供了可追溯性，但由于項目在產生綠證前就已獲得了項目資金，其附加性有限。附加性能夠展示項目的影響力，是多數(shù)國際企業(yè)買家重視的關鍵指標。 | 新的證書制度下，當一家企業(yè)買家與可再生能源項目交易時，如果其對應證書并不算作該省電網(wǎng)公司的配額，則省電網(wǎng)公司和其他未滿足配額的主體仍需從其他省購買額外的可再生能源，從而促進了可再生能源的消納和新增裝機，提高了項目的附加性。當然從外省采購原本或被棄掉的可再生能源電力是否符合附加性的要求，仍需由企業(yè)按各自標準確定。 |
證書制度目前尚存不確定性
最終版《辦法》將在考慮利益相關方反饋后發(fā)布。我們預測，政策方向不會有重大改變，但關鍵信息將包含在未來出臺的細則之中。目前看，三個關鍵問題的未來走向尚不夠明確：
? 捆綁或非捆綁：《辦法》指出證書將在購電方付清電費后直接轉移至購電方。然而《辦法》還指出，每年1-2月，配額義務主體可相互或與發(fā)電企業(yè)進行可再生能源電力證書交易。因此，可再生能源電力是否與證書捆綁，多少可再生能源電力需要與證書捆綁等問題尚未明確，這將決定發(fā)電企業(yè)是否會參與證書的交易和定價過程。
? 省級范圍或全國范圍：北京、廣州電力交易中心的參與表明新的證書市場將涉及跨省交易。然而，跨省市場是否對工商業(yè)電力用戶開放，或僅對電網(wǎng)企業(yè)開放，目前還不清楚。如果跨省市場不對工商業(yè)電力用戶開放，各省則必須建立自己的省內證書市場，并且在電量與證書捆綁的情況下，電網(wǎng)企業(yè)會成為唯一的證書供給方。
? 替代證書的價格和使用：《辦法》指出由省電網(wǎng)公司設置替代證書價格，但未提供定價機制指導意見。各省電網(wǎng)公司可能為本省替代證書設置不同價格，而替代證書是可再生能源電力證書的價格上限?？梢灶A計，當證書短缺時，證書價格將趨近替代證書價格 。此外，電網(wǎng)公司如何將替代證書收入直接用于可再生能源消納也未在目前的《辦法》中具體說明。
《辦法》為企業(yè)直購可再生能源傳達了積極信號，但是在可規(guī)?；茝V的、經濟可行的采購機制出臺前，還有一系列不確定因素亟待明確。目前階段，企業(yè)仍需選擇最適合自身需求的現(xiàn)存機制推動各自可持續(xù)發(fā)展目標的實現(xiàn)，而落基山研究所可再生能源中心（BRC）中國項目也將繼續(xù)密切關注市場動向并提供最新洞見分析。
作者：喬天，落基山研究所咨詢師；宋佳茵，落基山研究所高級咨詢師
