隨著我國建設(shè)新型電力系統(tǒng)等戰(zhàn)略目標的提出，電網(wǎng)企業(yè)的投資和運營模式將面臨深刻的發(fā)展變革，國家能源政策目標逐漸向低碳轉(zhuǎn)型調(diào)整，我國現(xiàn)行的、基于成本的監(jiān)管機制將逐漸難以適應(yīng)新時期電力行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展要求，亟待結(jié)合我國新時期的能源政策優(yōu)化調(diào)整。
新型電力系統(tǒng)建設(shè)對于我國電網(wǎng)運行和投資的影響
為容納新能源電源的大規(guī)模接入，新型電力系統(tǒng)建設(shè)將顯著增加電網(wǎng)投資需求。首先，新能源電源的大規(guī)模接入勢必帶來大量的電源配套送出工程投資需求;其次，為緩解新能源出力對電力系統(tǒng)運行安全和穩(wěn)定的影響，電網(wǎng)企業(yè)需加大對數(shù)字電網(wǎng)、智能電網(wǎng)的投入力度;第三，儲能和分布式電源的接入將在一定程度上改變輸配電網(wǎng)各電壓等級容量資源的利用率，影響各電壓等級的電網(wǎng)投資規(guī)模。最后，鑒于新能源電源有效發(fā)電容量偏低的特點，大規(guī)模新能源的接入可能加劇遠距離送電的共用輸配電網(wǎng)絡(luò)容量資源在系統(tǒng)高峰負荷時段的緊張程度，使得電網(wǎng)擴容投資的時序發(fā)生變化，提高輸配電系統(tǒng)未來容量投資的現(xiàn)值。值得注意的是，新型電力系統(tǒng)建設(shè)背景下的電網(wǎng)投資更多受到新能源電源接入數(shù)量、保障新能源大規(guī)模接入條件下電網(wǎng)安全穩(wěn)定運行和促進新能源電源消納等驅(qū)動因素影響，難以與終端電力用戶的用電負荷和用電量簡單掛鉤。
電網(wǎng)運維方式發(fā)生變化，運維成本將增加。隨著新型電力系統(tǒng)的建設(shè)和發(fā)展，電力電子裝置、大規(guī)模儲能裝置等新型電力設(shè)備將獲得廣泛應(yīng)用，電網(wǎng)對柔性可控和安全穩(wěn)定的要求越來越高，為保障電網(wǎng)的可靠運行，勢必會增加電網(wǎng)的運行和維護的成本。并且，由于新能源地理廣泛分布特征，風電、太陽能遠離負荷中心，將增加遠距離輸電網(wǎng)成本和系統(tǒng)損耗。
高比例可再生能源接入國家的輸配電價監(jiān)管實踐及啟示
從國際實踐來看，英國和澳大利亞等高比例新能源接入國家在輸配電價定價監(jiān)管機制的研究和應(yīng)用上有著較為豐富的經(jīng)驗，各國均根據(jù)其電力體制、電力行業(yè)的發(fā)展乃至能源政策的變化不斷優(yōu)化、完善其輸配電價監(jiān)管機制。
建立“激勵約束相容”的監(jiān)管機制。英國和澳大利亞的輸配電價監(jiān)管由傳統(tǒng)的基于成本的監(jiān)管逐漸向“激勵約束相容”的激勵性監(jiān)管轉(zhuǎn)變。其一是建立了基于新能源發(fā)展、供電可靠性和客戶滿意度等的多目標激勵機制，以電網(wǎng)企業(yè)可控、可量化、可審計、可比較的主要指標為基礎(chǔ)，衡量電網(wǎng)企業(yè)的相關(guān)表現(xiàn)，以經(jīng)濟獎勵和聲譽獎勵的方式激勵電網(wǎng)企業(yè);其二則是建立了投資、運維支出偏差共享/共擔機制，即當電網(wǎng)企業(yè)實際發(fā)生的投資與計劃存在偏差時，根據(jù)偏差的性質(zhì)，由電網(wǎng)企業(yè)和終端用戶共同分享/承擔相關(guān)收益和成本，激勵電網(wǎng)企業(yè)合理控制支出。
監(jiān)管周期隨政策變化不斷優(yōu)化調(diào)整。監(jiān)管周期的設(shè)定是監(jiān)管機制設(shè)計中的重要部分之一。周期設(shè)計得過短，既會給能源價格主管部門造成較大的工作壓力，也會為電網(wǎng)企業(yè)帶來更多政策的不確定性，不利于電網(wǎng)企業(yè)從更長遠的角度制定工作計劃;周期過長，則會使得監(jiān)管機制難以靈活地適應(yīng)能源政策的變化，造成監(jiān)管目標和能源政策難以匹配。因此，監(jiān)管周期的設(shè)置應(yīng)適應(yīng)電網(wǎng)發(fā)展情況和國家能源政策的變化。從國際實踐來看，英國曾經(jīng)將輸、配電價監(jiān)管周期從5年延長為8年，但隨著歐盟低碳轉(zhuǎn)型目標的提出，電網(wǎng)發(fā)展重新面臨不確定性，英國適時縮短了輸配電價監(jiān)管周期，以適應(yīng)能源政策的頻繁調(diào)整。
對成本的認定更加全面、科學、合理。英國、澳大利亞等國家在低碳轉(zhuǎn)型過程中，逐步建立了基于“自上而下”的總支出分析和“自下而上”的作業(yè)成本分析的輸配電成本分析方法。其中，“自上而下”指從宏觀出發(fā)，綜合電網(wǎng)運營的年用電量、負荷、供電可靠性、服務(wù)用戶總數(shù)等因素，開展歷史趨勢分析、公司間成本對比分析等，并運用校正最小二乘法(COLs)等先進模型開展測算，審定在特定的產(chǎn)出目標下，其發(fā)生的投資運維成本總額的合理性;“自下而上”則是從微觀出發(fā)，采用作業(yè)成本法等對分類成本的合理性進行認定，例如英國將輸配電成本分為直接/非直接運行支出、負荷/非負荷資本支出等，根據(jù)各層級分類特性，開展分類標桿分析、單位產(chǎn)出成本分析等，認定分類成本的發(fā)生的合理性。
有效資產(chǎn)的核定機制更加健全。有效資產(chǎn)的核定主要包括核定范圍、價值認定以及投資轉(zhuǎn)資三方面。在核定范圍方面，有效資產(chǎn)一般包括固定資產(chǎn)凈值、無形資產(chǎn)凈值、營運資本等，包括美國德州和日本等部分國家及地區(qū)將在建工程也納入輸配電定價有效資產(chǎn)中。在價值認定方面，國際上存在賬面價值法和重估成本法兩種方法。其中，賬面價值法可通過財務(wù)報告中獲取，獲取便捷且易于審核，但可能會存在數(shù)據(jù)獲取較難或不充分、通貨膨脹或技術(shù)進步低估資產(chǎn)的實際價值的問題;重估成本法的優(yōu)點是能夠有效衡量資產(chǎn)的公允價值，但缺點是需要專家判斷并花費較為昂貴的信息收集費用。投資轉(zhuǎn)資方面，澳大利亞監(jiān)管機構(gòu)對于投資計劃的全額投資認定為有效資產(chǎn)，而英國則根據(jù)預(yù)設(shè)轉(zhuǎn)資率將總成本支出的一部分轉(zhuǎn)化為有效資產(chǎn)，鼓勵電網(wǎng)企業(yè)合理控制投資規(guī)模。
準許收益率根據(jù)市場及行業(yè)的公允水平確定。從國際實踐來看，輸配電價定價準許收益率的確定一般基于較為科學的方法和公允的利率基準。例如在權(quán)益資本收益率選擇方面，英國、澳大利亞等國家均應(yīng)用資本資產(chǎn)定價模型(CAPM)進行參數(shù)選擇。其中，英國對無風險收益率主要采用指數(shù)型金邊債券(Index-Linked Gilts，ILGs)收益率，而澳大利亞則以10年期聯(lián)邦政府債券日均收益率。債務(wù)資本收益率方面，澳大利亞根據(jù)澳洲央行公布的數(shù)據(jù)，以10年期、BBB信用評級的非金融公司債收益率預(yù)估的往績平均值計算每一年的債務(wù)回報率;而英國則按照iBoxx債券指數(shù)的10年移動平均值確定債務(wù)資本收益率。
我國現(xiàn)行輸配電價監(jiān)管機制存在的問題
能源監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管能力存在不足，各部門職能缺乏協(xié)同，難以促進新型電力系統(tǒng)高效建設(shè)
能源監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管能力的不足主要體現(xiàn)在人員數(shù)量和技術(shù)力量不足兩個方面。在人員數(shù)量方面，目前承擔輸配電價監(jiān)管工作的國家發(fā)改委和地方物價部門的相關(guān)職能部門，人員數(shù)量存在不足，且相關(guān)工作人員可能同時承擔其他價格管理工作，在新型電力系統(tǒng)加速建設(shè)、電網(wǎng)投資規(guī)模不斷擴大的情況下，現(xiàn)有的監(jiān)管人員數(shù)量難以實現(xiàn)高效監(jiān)管的要求;在技術(shù)力量方面，考慮到輸配電價定價監(jiān)審工作涉及專業(yè)范圍廣、技術(shù)性強，僅依靠會計師事務(wù)所等財會技術(shù)力量難以滿足輸配電定價成本監(jiān)審的要求，加之新型電力系統(tǒng)建設(shè)使得輸配電價定價成本監(jiān)審中成本費用合理性的評估難度增大，需要同時具備電力系統(tǒng)專業(yè)和財會專業(yè)知識的相關(guān)人才，而目前的監(jiān)管的技術(shù)能力無法達到此條件。
能源管理機構(gòu)各部門職能缺乏協(xié)同，主要體現(xiàn)在電網(wǎng)投資管理權(quán)限與定價權(quán)限不匹配。根據(jù)《中央定價目錄》的相關(guān)規(guī)定，省及省以上電網(wǎng)的輸配電價定價權(quán)限在國務(wù)院價格主管部門，而根據(jù)《政府核準的投資項目目錄》規(guī)定，不涉及跨境、跨省區(qū)輸電的±500千伏及以上直流項目和500千伏、750千伏和1000千伏交流項目等由省政府能源主管核準，其他由地方政府按照相關(guān)規(guī)劃核準。在投資和定價權(quán)限不匹配、能源管理機構(gòu)各部門職能缺乏協(xié)同的情況下，各省在投資時難以綜合平衡電網(wǎng)投資的經(jīng)濟效益和社會承受力，可能出現(xiàn)投資后成本難以疏導(dǎo)，或電價空間利用不充分造成投資不足等一系列問題。在新型電力系統(tǒng)建設(shè)不斷深化的現(xiàn)階段，新能源電源的大規(guī)模接入將帶來較大的電網(wǎng)投資需求，因投資和定價管理權(quán)限不匹配造成電網(wǎng)投資低效或成本疏導(dǎo)困難的問題將日趨明顯。
監(jiān)管模式缺乏激勵機制，難以適應(yīng)新型電力系統(tǒng)高質(zhì)量發(fā)展要求
現(xiàn)行輸配電價監(jiān)管機制在線損管理、供電可靠性、客戶服務(wù)水平和可再生能源消納等方面缺乏激勵機制。目前我國電網(wǎng)的建設(shè)目標逐步向供電可靠、客戶滿意和促進可再生能源消納等高質(zhì)量發(fā)展目標邁進，而我國現(xiàn)行的輸配電價監(jiān)管機制缺乏相應(yīng)的激勵機制，難以激勵、引導(dǎo)電網(wǎng)企業(yè)保障電網(wǎng)運行安全、提高電網(wǎng)運行效率、提高客戶服務(wù)滿意度和促進可再生能源消納，難以適應(yīng)我國新型電力系統(tǒng)建設(shè)和電網(wǎng)、電價體系高質(zhì)量發(fā)展的要求。
現(xiàn)行電網(wǎng)新增投資和運行維護費核定機制約束強而缺乏節(jié)約分享、獎勵機制，難以引導(dǎo)電網(wǎng)企業(yè)優(yōu)化投資和運行，不利于電網(wǎng)企業(yè)可持續(xù)發(fā)展和新型電力系統(tǒng)建設(shè)。隨著新型電力系統(tǒng)建設(shè)速度加快，“重約束、輕激勵”的現(xiàn)行機制一方面可能難以適應(yīng)新時期的電網(wǎng)發(fā)展需要，另一方面不利于引導(dǎo)電網(wǎng)優(yōu)化投資運行，提高效率。
成本費用界定方式亟待優(yōu)化，現(xiàn)行方式不利于支撐新型電力系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展
成本費用的核定規(guī)則以歷史為基礎(chǔ)，對成本節(jié)約激勵不足。在核定成本費用的過程中，本監(jiān)管周期材料修理費通常按照上一周期核定結(jié)果加新增資產(chǎn)原值和2.5%上限與實際發(fā)生數(shù)孰低確定;新增的其他運維費率按照上一監(jiān)管周期的70%核定。上述定價機制不僅無法有效激勵節(jié)約成本，反而可能造成浪費，即歷史成本發(fā)生越少的單位，新監(jiān)管周期的準許運維成本越低、實際經(jīng)營中相關(guān)資金越不足。反之，歷史成本發(fā)生越多的單位，未來經(jīng)營相關(guān)資金越寬松。所以，現(xiàn)行監(jiān)審辦法缺乏科學、客觀、規(guī)范的成本費用合理性判別標準。
電網(wǎng)企業(yè)輸配電資產(chǎn)的實際折舊率高于定價折舊率，使得實際年折舊費與定價折舊費用存在較大差異，造成兩種折舊年限差異對應(yīng)的折舊費無法回收和有效資產(chǎn)減少。在電網(wǎng)企業(yè)實際經(jīng)營過程中，存在由于輸配電網(wǎng)運營相關(guān)固定資產(chǎn)實際折舊年限低于成本監(jiān)審規(guī)定的定價折舊年限，導(dǎo)致部分資產(chǎn)賬面顯示已計提完折舊，但從定價角度并未完成折舊計提現(xiàn)象的出現(xiàn)。如按照報表數(shù)據(jù)進行監(jiān)審，則會出現(xiàn)兩種折舊年限差異對應(yīng)的折舊費無法回收和有效資產(chǎn)減少兩個問題，相關(guān)機制亟待完善。
輸配電價監(jiān)管機制調(diào)整建議
目前我國第三監(jiān)管周期輸配電價定價已經(jīng)全面開展，為推動新型電力系統(tǒng)有效建設(shè)和新時期電網(wǎng)企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，輸配電價監(jiān)管機制也應(yīng)在總結(jié)前期經(jīng)驗和問題的基礎(chǔ)上，通過機制創(chuàng)新等手段，優(yōu)化輸配電價監(jiān)管模式和定價機制。
引入“激勵約束相容”的監(jiān)管機制
我國對輸配電價的監(jiān)管應(yīng)逐步由基于成本的監(jiān)管向基于績效的監(jiān)管轉(zhuǎn)變，通過引入各種具有實操性的激勵約束機制，引導(dǎo)電網(wǎng)企業(yè)自主提高電網(wǎng)運行、投資效率，加大新能源消納的力度。
建立基于新能源消納、供電可靠性、客戶滿意度等的多目標激勵機制。從國際實踐來看，英國和澳大利亞等新能源高占比國家為適應(yīng)電力產(chǎn)業(yè)、電力市場以及能源政策的發(fā)展和變化，建立了基于新能源發(fā)展、供電可靠性和客戶滿意度等的多目標激勵機制。借鑒國際先進經(jīng)驗，建議近期在促進新能源接入和消納方面建立基于經(jīng)濟獎勵的激勵性機制，激勵電網(wǎng)企業(yè)通過優(yōu)化電網(wǎng)調(diào)控運行和投資策略等方式，在及時滿足新能源大規(guī)模接入需求的同時降低因電網(wǎng)阻塞等因素造成的棄風、棄光問題的出現(xiàn)，并在遠期逐步引入基于諸如新能源發(fā)展、電力系統(tǒng)安全可靠性、客戶服務(wù)滿意度等多維評價、激勵機制，協(xié)同促進新型電力系統(tǒng)建設(shè)和電網(wǎng)企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
建立投資、運維支出偏差共享/共擔機制。從國外實踐來看，英國和澳大利亞等輸配電價監(jiān)管機制較為成熟的國家均建立了諸如“共享調(diào)整系數(shù)”和“資本/運行效率分享計劃”等節(jié)約成本分享機制。借鑒國際先進經(jīng)驗，建議在近期建立計劃支出與實際支出的偏差共享/共擔機制，對于電網(wǎng)企業(yè)實際成本與準許成本之間的差額部分，按一定的比例納入下一監(jiān)管周期成本監(jiān)審基期結(jié)果當中，比例由監(jiān)管機構(gòu)與電網(wǎng)企業(yè)協(xié)商設(shè)定，并在遠期探索實施電網(wǎng)和用戶的偏差共享/共擔比例與支出屬性掛鉤的機制，當偏差支出涉及研發(fā)等電網(wǎng)創(chuàng)新活動時，電網(wǎng)企業(yè)可多享、少擔，反之則少享、多擔，以此激勵電網(wǎng)企業(yè)創(chuàng)新優(yōu)化運行投資，提高電網(wǎng)運行投資效率。
健全、完善現(xiàn)有準許收入核定規(guī)則
合理確定固定資產(chǎn)定價折舊年限。為充分體現(xiàn)不同環(huán)境下輸變電資產(chǎn)的實際運行生命周期，建議充分考慮不同自然環(huán)境對輸變電設(shè)備運行生命周期的影響，根據(jù)自然環(huán)境條件、經(jīng)濟發(fā)達程度將全國劃分為若干個片區(qū)，根據(jù)各區(qū)域的實際情況有針對性地調(diào)整定價折舊年限區(qū)間，確保定價折舊年限與實際資產(chǎn)使用壽命保持一致，保障電網(wǎng)的投資能力及電網(wǎng)安全穩(wěn)定運行。
追溯調(diào)整企業(yè)賬面已提前計提完折舊的資產(chǎn)價值。根據(jù)合理彌補成本原則，建議將核價周期內(nèi)新增的、賬面已計提完折舊的資產(chǎn)，按首個監(jiān)管周期定價折舊政策進行追溯調(diào)整，并將相應(yīng)折舊費計入監(jiān)審定價準許成本。此外，由于成本監(jiān)審以監(jiān)審年年度財務(wù)報表的固定資產(chǎn)凈值為基礎(chǔ)進行核定，實際折舊費大于核定的折舊費的部分，將減少有效資產(chǎn)規(guī)模和凈資產(chǎn)收益率水平，建議同步調(diào)整。
優(yōu)化完善現(xiàn)行資產(chǎn)轉(zhuǎn)資率規(guī)定。現(xiàn)行輸配電價監(jiān)管機制明確“預(yù)計新增投資計入固定資產(chǎn)比率原則上不超過上一監(jiān)管周期新增投資計入固定資產(chǎn)比率，最高不超過75%”，該機制可能鼓勵電網(wǎng)虛增投資，降低電網(wǎng)投資效率，也不利于新型電力系統(tǒng)建設(shè)背景下電網(wǎng)的可持續(xù)發(fā)展。隨著新型電力系統(tǒng)建設(shè)不斷推進和監(jiān)管數(shù)據(jù)的不斷積累，建議通過加強監(jiān)管機構(gòu)專業(yè)性、提高監(jiān)管能力、優(yōu)化成本監(jiān)審流程等方式，強化對電網(wǎng)企業(yè)新增投資合理性的評估，并建立后評估機制，逐步替代現(xiàn)有的轉(zhuǎn)資率機制。
優(yōu)化新能源大規(guī)模接入情況下的成本、投資參數(shù)認定規(guī)則
優(yōu)化完善現(xiàn)行新增固定資產(chǎn)認定規(guī)則?，F(xiàn)行省級電網(wǎng)輸配電價定價辦法中提出“預(yù)計新增輸配電固定資產(chǎn)按照不高于歷史單位電量固定資產(chǎn)的原則核定”，該機制制定的初衷是為提高資產(chǎn)運行投資效率，穩(wěn)定終端用戶電價。但隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，電網(wǎng)未來投資更多是為了滿足供電可靠性、提升電能質(zhì)量、最高負荷增長等。因此，以歷史投資電量關(guān)系計算未來的新增投資，已難以滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。所以，在新型電力系統(tǒng)建設(shè)初期，建議優(yōu)化和完善現(xiàn)行新增固定資產(chǎn)認定機制，結(jié)合前兩個輸配電價監(jiān)管周期的數(shù)據(jù)積累，根據(jù)行業(yè)實際實事求是地調(diào)整相應(yīng)規(guī)則，明確投資界面延伸的投資全額納入定價;在新型電力系統(tǒng)建設(shè)逐漸成熟時，逐步建立與新增電量、系統(tǒng)最大負荷、系統(tǒng)可靠性要求及新能源滲透率等多因素關(guān)聯(lián)的新增固定資產(chǎn)認定機制。
優(yōu)化新增材料修理費及其他費用核定規(guī)則。現(xiàn)行定價辦法規(guī)定新增材料費、修理費、人工費三項合計增幅不超過2%，對一些資產(chǎn)規(guī)模大、地域廣、電網(wǎng)結(jié)構(gòu)復(fù)雜的省級電網(wǎng)企業(yè)，實際材料及修理費需求客觀較高，實際費率高于定價辦法規(guī)定水平，若按照定價辦法三項成本的增幅，難以滿足電網(wǎng)實際需求。與此同時，新能源大規(guī)模接入導(dǎo)致電網(wǎng)需要投入更多的運行維護費用。因此，建議近期參考前兩個監(jiān)管周期電網(wǎng)運行實際維護費率發(fā)生情況，按照電網(wǎng)實際費率水平核定新增材料、修理費及其他費用，并逐步建立基于標準成本或標尺競爭機制的客觀、合理的運行維護費率認定機制，激勵電網(wǎng)企業(yè)提高運行效率，合理節(jié)約運行維護成本。
建立基于標準成本或標尺競爭的輸配電定價成本合理性評估機制。目前成本監(jiān)審辦法主要是通過歷史成本發(fā)生來確定費用的合理性，難以鼓勵電網(wǎng)公司進一步提高運行效率，也會陷入鼓勵成本浪費的誤區(qū)。從國際實踐來看，英國和澳大利亞在運維成本合理性評估方面均采取了“自上而下”的總支出分析和“自下而上”的作業(yè)成本分析方法，從宏觀和微觀的角度對電網(wǎng)企業(yè)的總成本支出和分類成本支出的合理性和有效性進行認定。因此，近期建議價格主管部門結(jié)合前兩個輸配電價監(jiān)管周期實際發(fā)生的運維費情況合理判定第三周期運維費標準，并逐步在全國范圍內(nèi)逐步開展基于標準成本或標尺競爭的輸配電定價成本合理性評估機制研究，確定各省級電網(wǎng)標準輸配電電價水平，在為電網(wǎng)企業(yè)提供標桿的同時，確保電網(wǎng)的可持續(xù)發(fā)展能力。
作者：
中國南方電網(wǎng)有限責任公司 黃東文
廣東電網(wǎng)有限責任公司 許漢超 劉琳 李鼎林 馬允瑩 楊溢
華北電力大學 叢野
本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》2022年第11期
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