在國家推動落實雙碳戰(zhàn)略實施和能源結構調整的大背景下，可再生能源行業(yè)正在發(fā)生革命性的變化，煤電項目的裝機規(guī)模占比將逐漸降低，風電、光伏等利用清潔能源發(fā)電的項目已經迎來高速發(fā)展的新時期。光伏項目建設流程涉及從前期立項備案、可行性研究、各部門前期項目評價，到規(guī)劃用地、項目建設許可，再到取得電力業(yè)務經營許可、并網等一系列過程。其中，因光伏項目用地除建設流程長、占地范圍大、涉及法規(guī)政策繁多等原因外，監(jiān)管部門在不同形勢下出臺的各類監(jiān)管政策導致光伏項目落地困難并最終止步于用地階段的實例層出不窮。
本文將從全國和地方兩個層面對涉河光伏項目建設進行簡要分析。其中，全國層面涉及《水利部關于加強河湖水域岸線空間管控的指導意見》(水河湖〔2022〕216號)(以下簡稱《指導意見》)，而地方層面則涉及山西省總河長令——《關于深入開展妨礙河道行洪突出問題專項整治行動的決定》(以下簡稱《決定》)等文件，均對涉水域、河道及岸線用地的光伏項目影響較大，值得光伏項目管理、運營、建設單位著重關注。
光伏項目中的未利用地占用
根據《土地管理法》第四條：“國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。”我國實行土地用途管制制度，不論一般建設項目還是新能源建設項目，都具有較為嚴格的土地性質劃分。
《土地利用現(xiàn)狀分類》(GB/T21010-2017)文件的標注中，未利用地包括：“其他草地、河流水面、湖泊水面、沿海灘涂、內陸灘涂、沼澤地、冰川及永久積雪、鹽堿地、沙地、裸土地、裸巖石礫地”這11種二級類土地。
《國務院關于促進光伏產業(yè)健康發(fā)展的若干意見》(國發(fā)〔2013〕24號)提到，對利用戈壁荒灘等未利用土地建設光伏發(fā)電項目的，在土地規(guī)劃、計劃安排時予以適度傾斜;《關于支持新產業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》(國土資規(guī)〔2015〕5號)寫明，光伏、風力發(fā)電等項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對不占壓土地、不改變地表形態(tài)的用地部分，可按原地類認定，不改變土地用途，在年度土地變更調查時作出標注，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂好補償協(xié)議，用地報當?shù)乜h級國土資源部門備案;對項目永久性建筑用地部分，應依法按建設用地辦理手續(xù)。對建設占用農用地的，所有用地部分均應按建設用地管理;《國土資源部辦公廳關于光伏發(fā)電用地有關事項的函》(國土資廳函〔2016〕1638號)指出，支持使用未利用地發(fā)展光伏發(fā)電。
光伏項目除升壓站、綜合樓用地應按永久建設用地進行征收、管理外，部分項目用地在不涉及改變土地用途情況下，一般與村集體簽訂租賃協(xié)議用于光伏項目建設。國家對于光伏項目利用未利用地進行項目建設亦具有一定的政策支持。
光伏項目涉水域、河道及岸線建設現(xiàn)狀
近年來，光伏項目的大力發(fā)展使得土地資源利用逐漸飽和，項目公司隨即把目光轉向了未利用地中的河湖水面及周邊灘涂。以涉水域、河道及岸線等未利用地進行光伏項目建設具備政策支持、最大化利用土地資源工程建設等優(yōu)勢，地方企業(yè)也更傾向于在河湖范圍建設光伏發(fā)電項目，隨之也來帶來了擠占河湖空間，過度開發(fā)河湖資源等問題。部分企業(yè)甚至違反《水法》《防洪法》《河道管理條例》規(guī)定，逾越防洪安全底線，加之開發(fā)建設房屋建筑、河道內存在大量耕地等新問題不斷出現(xiàn)，企業(yè)或個人利用岸線建設破壞河湖水域岸線生態(tài)，嚴重影響行洪安全。故水利部于2022年5月20日出臺《指導意見》對水域岸線利用行為作出相應管控要求，以達修復生態(tài)、穩(wěn)定河勢和航運安全目的。
《指導意見》對涉水域、河道和岸線光伏項目的影響
《指導意見》關于河湖水域的管理要求：“強化河湖長制，嚴格管控河湖水域岸線，強化涉河建設項目和活動管理，全面清理整治破壞水域岸線的違法違規(guī)問題……”
《指導意見》：“三、嚴格河湖水域岸線用途管制 (五)嚴格管控各類水域岸線利用行為。河湖管理范圍內的岸線整治修復、生態(tài)廊道建設、灘地生態(tài)治理、公共體育設施、漁業(yè)養(yǎng)殖設施、航運設施、航道整治工程、造(修、拆)船項目、文體活動等，依法按照洪水影響評價類審批或河道管理范圍內特定活動審批事項辦理許可手續(xù)。城市建設和發(fā)展不得占用河道灘地。光伏電站、風力發(fā)電等項目不得在河道、湖泊、水庫內建設……各省(自治區(qū)、直轄市)可結合實際依法依規(guī)對各類水域岸線利用行為作出具體規(guī)定。”
筆者認為，該文件的發(fā)布，重點在于加強涉河項目管理，整治涉河等違法違規(guī)問題，并未對于涉河光伏項目進行整體排除。雖然光伏項目建設涉及水域、岸線和周邊灘涂用地，但基于光伏項目本身具備一定的公益性質，符合《指導意見》的總體要求，結合《指導意見》“分類處置，不搞‘一刀切’”的處置方式，光伏項目不應按僅作為涉河道光伏電站片面處理，而《指導意見》也將涉及水域岸線的行為認定下放到省級單位進行規(guī)范，在保證不妨礙行洪通暢、不危害水庫大壩和堤防等水利工程設施安全、不影響河勢穩(wěn)定和航運安全以及《防洪法》《河道管理條例》規(guī)定的情況下，涉及水域、岸線的光伏項目建設仍具有可行性。
地方對涉水域、河道及岸線光伏項目的監(jiān)管政策
2022年2月9日，山西發(fā)布首個總河長令——《關于深入開展妨礙河道行洪突出問題專項整治行動的決定》;2022年5月27日，江西省水利廳辦公室下發(fā)《關于開展河湖管理范圍內光伏電站和風力發(fā)電項目排查整改工作的通知》。各省均對阻河妨洪行為作出整改要求，對涉水域、河道以及岸線的光伏項目作出具體整改要求。
以山西省為例，《決定》要求：“各級河長湖長、河長制辦公室、各有關部門和單位要進一步強化流域治理管理，加強河湖管理保護，保障河道行洪通暢，守住防洪安全底線，深入開展妨礙河道行洪突出問題專項整治行動……各地各有關部門要把妨礙河道行洪突出問題專項整治工作作為防洪保安全、清障護生態(tài)的重要內容。”
《決定》提出整治重點及要求為：“在河道管理范圍內修建的阻水廠房、倉庫、光伏電站和大棚等工業(yè)和民用建筑物、構筑物由所有人負責拆除或搬遷。河道管理范圍內阻水的圍堤、道路、渠道由管理單位負責清除;屬于林地范圍內的阻水成片林木由林業(yè)和草原主管部門組織制定處置方案并限期處置;高桿作物由縣級人民政府提出種植結構調整計劃，并嚴格執(zhí)行。河道管理范圍內建筑垃圾、生活垃圾、工業(yè)廢棄物等由責任單位或個人負責清除。”
從筆者處理涉河光伏項目的經驗來看，《決定》的出發(fā)點在于流域治理管理和保護以及對妨礙行洪問題進行整治，亦非整治涉河道的光伏電站項目。在光伏項目具備生態(tài)修復等公益性質以及取得較為完備的行政機關審批文件的情況下，一定意義上符合《決定》整治目的。此外，整治的范圍限于河道管理范圍內，在光伏項目僅利用河道管理范圍以外灘涂或其他未利用地時，不應將其概括納入《決定》的整治范圍。
結合具體地方的整治實際操作，如2022年7月29日山西省晉城市陽城縣水務局根據《決定》及相關文件開展妨礙河道行洪突出問題排查整治專項行動，主要是對河道及周邊違建拆除、河道清理，對河道范圍內的妨礙河道行洪突出問題進行再安排、再部署。
綜上所述，為保證涉河光伏項目整體建設符合整治要求，光伏項目建設、運營、管理單位可對以下三方面重點關注以防范可能出現(xiàn)的政策法律風險：
一是在前期可行性研究及防洪環(huán)評時，對選址以及擬建電站、樁基是否妨礙河道、洪水排放標準進行整體評價并落實監(jiān)管部門批復。
二是在項目建設過程中，是否取得合法的建設手續(xù)，如建設項目規(guī)劃許可、施工許可以及河道建設審批等，避免整治過程中被認定為違建，從而面臨拆除風險。
三是應當積極與當?shù)厮鞴懿块T溝通，提前了解監(jiān)管方向以作調整預案。
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