整縣推進(jìn)屋頂分布式光伏開發(fā)模式亟須調(diào)整

國(guó)研視點(diǎn)

核心觀點(diǎn)

整縣推進(jìn)屋頂分布式光伏開發(fā)是需要多方參與的系統(tǒng)工程，政府部門重在制定政策與營(yíng)造氛圍，激勵(lì)投資方與業(yè)主安裝屋頂分布式光伏電站；央企與國(guó)企重在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)連接屋頂光伏電站的智能微電網(wǎng)平臺(tái)和為屋頂光伏開發(fā)相關(guān)方提供服務(wù)的供應(yīng)鏈管理平臺(tái)；金融機(jī)構(gòu)積極為屋頂居民提供低息乃至政府貼息的綠色金融服務(wù)，激勵(lì)居民自建自用戶用光伏電站。

錢平凡周健奇

整縣推進(jìn)屋頂分布式光伏試點(diǎn)成效低于預(yù)期

2021年6月20日，國(guó)家能源局發(fā)布《關(guān)于報(bào)送整縣(市、區(qū))屋頂分布式光伏開發(fā)試點(diǎn)方案的通知》，拉開了整縣推進(jìn)屋頂分布式光伏開發(fā)的帷幕。同年9月，國(guó)家能源局公布了試點(diǎn)名單，含31個(gè)省區(qū)市的676個(gè)縣市區(qū)。整縣推進(jìn)屋頂分布式光伏開發(fā)試點(diǎn)縣市區(qū)建設(shè)規(guī)模多在15萬千瓦至30萬千瓦之間，全國(guó)整縣推進(jìn)屋頂分布式光伏試點(diǎn)縣累計(jì)備案容量約16500萬千瓦。整縣推進(jìn)屋頂分布式光伏開發(fā)試點(diǎn)啟動(dòng)后，掀起了分布式光伏發(fā)展熱潮，成效已顯，如促進(jìn)了分布式光伏發(fā)展，提高了城鄉(xiāng)居民利用屋頂增加收入的機(jī)會(huì)。在2021年全國(guó)光伏新增裝機(jī)容量中，分布式光伏裝機(jī)容量占比約為53%，首次超過集中式光伏電站裝機(jī)容量，2022年分布式光伏新增裝機(jī)容量占比擴(kuò)大至58%。

整縣推進(jìn)屋頂分布式光伏開發(fā)試點(diǎn)進(jìn)展仍低于預(yù)期。截至2022年底，全國(guó)整縣推進(jìn)屋頂分布式光伏試點(diǎn)地區(qū)累計(jì)并網(wǎng)容量2976萬千瓦，僅完成規(guī)劃目標(biāo)的18%；截至今年4月底，累計(jì)并網(wǎng)容量3692萬千瓦，完成了規(guī)劃目標(biāo)的22%。目前，山東、河南等少數(shù)省份累計(jì)并網(wǎng)容量達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)的30%左右，而不少地方低于規(guī)劃目標(biāo)的15%，如2022年底陜西省累計(jì)并網(wǎng)容量?jī)H24.6萬千瓦，不到規(guī)劃目標(biāo)的6%。

國(guó)家能源局在出臺(tái)整縣推進(jìn)屋頂分布式光伏開發(fā)試點(diǎn)通知時(shí)提出“5432”的申報(bào)條件，其中條件之五是：黨政機(jī)關(guān)建筑屋頂總面積可安裝光伏發(fā)電比例不低于50%，學(xué)校、醫(yī)院、村委會(huì)等公共建筑屋頂不低于40%，工商業(yè)廠房屋頂不低于30%，農(nóng)村居民屋頂不低于20%。隨后，國(guó)家能源局提出，2023年底達(dá)成“5432”目標(biāo)的縣區(qū)市，將被列為整縣(市、區(qū))屋頂分布式光伏開發(fā)示范縣。從目前情況來看，能夠達(dá)到該目標(biāo)的縣(市、區(qū))并不多。截止到2022年底，全國(guó)整縣推進(jìn)屋頂分布式光伏試點(diǎn)地區(qū)累計(jì)并網(wǎng)容量中，戶用裝機(jī)占比為47.9%；截止到2023年4月底，戶用裝機(jī)占比為50.4%。作為整縣推進(jìn)屋頂分布式光伏試點(diǎn)工作領(lǐng)先的山東省，截止到2022年5月底，諸城市整縣推進(jìn)屋頂分布式光伏累計(jì)新增裝機(jī)8.05萬千瓦。其中，工商業(yè)屋頂光伏并網(wǎng)1.84萬千瓦(占比23%)，農(nóng)村居民屋頂光伏并網(wǎng)6.21萬千瓦(77%)，黨政機(jī)關(guān)屋頂分布式光伏并網(wǎng)僅45.39千瓦(忽略不計(jì))。雖然累計(jì)并網(wǎng)容量與“5432”要求的面積并不一致，但至少表明，公共機(jī)構(gòu)屋頂裝機(jī)容量過低的現(xiàn)實(shí)與當(dāng)初設(shè)定的目標(biāo)還有較大差距。

整縣推進(jìn)屋頂分布式光伏開發(fā)試點(diǎn)的成效

就分布式光伏開發(fā)綜合條件的優(yōu)質(zhì)性而言，山東、河南與河北分別位于全國(guó)前三位。隨著整縣推進(jìn)屋頂分布式光伏開發(fā)試點(diǎn)的啟動(dòng)，河南省分布式光伏開發(fā)突飛猛進(jìn)，入選試點(diǎn)縣(市、區(qū))66個(gè)，僅次于山東省的70個(gè)，規(guī)劃裝機(jī)總量約1500萬千瓦。截至今年4月底已完成裝機(jī)并網(wǎng)容量443萬千瓦，約完成規(guī)劃目標(biāo)的30%。在裝機(jī)并網(wǎng)中，戶用占比約88%，公共機(jī)構(gòu)屋頂實(shí)際裝機(jī)量7萬千瓦，約占總并網(wǎng)裝機(jī)容量的1.58%。

2022年，河南省分布式光伏新增裝機(jī)量居全國(guó)之首。在河南省66個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))中，蘭考縣既不是綜合條件最好，也不是完成裝機(jī)目標(biāo)最高的縣，但其開發(fā)模式具有一定典型性，整縣推進(jìn)屋頂分布式光伏開發(fā)試點(diǎn)的成效與問題在此得到集中體現(xiàn)。蘭考縣試點(diǎn)備案容量為33.3萬千瓦，截至2023年5月底已完成裝機(jī)并網(wǎng)容量11.23萬千瓦，達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)的1/3。在完成并網(wǎng)裝機(jī)中，戶用光伏裝機(jī)容量10.33萬千瓦，占比92%；公共機(jī)構(gòu)屋頂裝機(jī)容量0.9萬千瓦。蘭考縣采用了試點(diǎn)中盛行的“一縣一企，集中開發(fā)”的模式，在試點(diǎn)村的基礎(chǔ)上，全面推進(jìn)整縣屋頂光伏開發(fā)。對(duì)于村民屋頂光伏開發(fā)采用兩種模式：一是農(nóng)戶出屋頂，企業(yè)出設(shè)備，聯(lián)合開發(fā)屋頂光伏電站；二是農(nóng)戶貸款自建屋頂光伏電站，農(nóng)行負(fù)責(zé)放款，企業(yè)負(fù)責(zé)建設(shè)與運(yùn)維。對(duì)于黨政機(jī)關(guān)、學(xué)校和工商業(yè)屋頂，主要采用合同能源管理的模式。

蘭考縣試點(diǎn)的成效顯著。一是快速形成了零散戶用光伏的規(guī)?；l(fā)展，一年多在70個(gè)村中建成了3500座戶用光伏電站，有力地促進(jìn)了整縣推進(jìn)屋頂分布式光伏開發(fā)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；二是幫助村民有效利用閑置屋頂增加了收入，第一種模式(屋頂租賃)下的村民每戶每年可獲得1500-3000元的收入，第二種模式下的村民每戶每年可獲得2500-5000元的收入；三是幫助公共機(jī)構(gòu)有效利用閑置屋頂資源節(jié)約用電成本；四是建設(shè)虛擬電廠(智能微電網(wǎng))，把先進(jìn)理念與智能科技引入鄉(xiāng)村，既提高了光伏發(fā)電的本地消納占比，又破解了縣域新能源車輛普及難題，有力推動(dòng)了農(nóng)村能源革命。

蘭考縣試點(diǎn)的問題也突出。一是開發(fā)成本較高，優(yōu)質(zhì)屋頂資源越來越少，模式難以持續(xù)，難以實(shí)現(xiàn)既定的開發(fā)目標(biāo)；二是絕大多數(shù)村民都選擇租賃屋頂模式，獲得屋頂?shù)臐撛谑找嫫?，村民參與屋頂光伏開發(fā)的積極性未能調(diào)動(dòng)起來；三是村民屋頂光伏基本上都是全額上網(wǎng)，未能實(shí)現(xiàn)國(guó)家鼓勵(lì)的“自發(fā)自用，余電上網(wǎng)”的目標(biāo)，未能有效發(fā)揮戶用光伏的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)；四是公共機(jī)構(gòu)參與屋頂光伏開發(fā)的形式單一，主動(dòng)性不強(qiáng)，公共機(jī)構(gòu)屋頂光伏裝機(jī)率遠(yuǎn)低于目標(biāo)；五是光儲(chǔ)充放一體化智能微電網(wǎng)與電網(wǎng)公司的虛擬電廠定位差異較大，無章可循，難以有效運(yùn)行與進(jìn)一步發(fā)展。

整縣推進(jìn)屋頂分布式光伏開發(fā)模式亟須調(diào)整

整縣推進(jìn)屋頂分布式光伏試點(diǎn)的成效與問題表明，試點(diǎn)工作致力于用集約化、規(guī)模化方式開發(fā)屋頂分布式光伏的出發(fā)點(diǎn)和新思路是正確的，但開發(fā)模式亟待調(diào)整。

屋頂分布式光伏，特別是戶用光伏電站和裝機(jī)規(guī)模小于200千瓦的公共機(jī)構(gòu)屋頂光伏電站，數(shù)量眾多、位置分散、單體規(guī)模、建設(shè)環(huán)境復(fù)雜多樣、缺少規(guī)模經(jīng)濟(jì)性、單位裝機(jī)成本相對(duì)較高。但分布式光伏電站有著集中式光伏電站無法比擬的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，即通過“自發(fā)自用，余電上網(wǎng)”，實(shí)現(xiàn)電力生產(chǎn)與消費(fèi)的融合，造就電力產(chǎn)消者，充分挖掘分布式光伏發(fā)電的價(jià)值。上網(wǎng)電價(jià)是生產(chǎn)價(jià)格，自用電價(jià)是消費(fèi)價(jià)格。國(guó)內(nèi)不同地方的上網(wǎng)電價(jià)與消費(fèi)電價(jià)不完全一樣，如河南省上網(wǎng)電價(jià)是度電0.3779元，居民消費(fèi)電價(jià)分三檔：一檔度電0.525元，二檔度電0.575元，三檔度電0.825元；工商業(yè)電價(jià)和充電樁的電價(jià)較為復(fù)雜，非谷時(shí)度電價(jià)格都在0.6元以上。自發(fā)自用的比例越高，節(jié)省的電費(fèi)就越多，獲得的收益就越高。因此，屋頂分布式光伏開發(fā)的要點(diǎn)之一是盡可能地“自發(fā)自用，余電上網(wǎng)”。

小于200千瓦的公共機(jī)構(gòu)屋頂光伏電站和居民屋頂光伏電站(裝機(jī)規(guī)模多在20千瓦左右)適合業(yè)主自投自用(目前裝機(jī)費(fèi)用為3.5元/瓦左右)，可以實(shí)現(xiàn)這類光伏電站的投資收益最大化。

整縣推進(jìn)屋頂分布式光伏開發(fā)試點(diǎn)旨在用整合資源的集約化實(shí)現(xiàn)屋頂分布式光伏開發(fā)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，本意是鼓勵(lì)在一個(gè)縣(市、區(qū))同時(shí)建設(shè)屋頂分布式光伏電站，從而有效降低戶用光伏電站開發(fā)的獲客成本和軟成本，進(jìn)而降低電站開發(fā)成本。

在整縣推進(jìn)屋頂分布式光伏開發(fā)試點(diǎn)中盛行的以央企、地方國(guó)企和大型光伏組件生產(chǎn)企業(yè)為主導(dǎo)的“一企包一縣”模式，把整合資源簡(jiǎn)單理解為獨(dú)家開發(fā)一個(gè)縣，在具體開發(fā)時(shí)采用了“租用屋頂”與“全額上網(wǎng)”這種類似集中式光伏電站開發(fā)模式，如河南省整縣推進(jìn)屋頂分布式光伏開發(fā)試點(diǎn)中呈現(xiàn)出典型的“2個(gè)90%”現(xiàn)象，即全額上網(wǎng)光伏電站超過90%，租賃屋頂光伏電站超過90%。該模式對(duì)于屋頂面積較大的公共機(jī)構(gòu)光伏電站還可適用，但這些公共機(jī)構(gòu)多不便于處理那點(diǎn)租金，導(dǎo)致公共機(jī)構(gòu)屋頂光伏裝機(jī)容量占比過低。該模式對(duì)于戶用光伏電站而言，央企與地方國(guó)企只能挑選少量?jī)?yōu)質(zhì)屋頂建設(shè)示范點(diǎn)，還多是“賠本賺吆喝”，難以持續(xù)；對(duì)于大型光伏組件廠商來說，租賃屋頂建全額上網(wǎng)電站，實(shí)際上是變相賣組件，并且通過“光伏貸”把可能的金融風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給屋頂業(yè)主，后者獲得的只是每月區(qū)區(qū)130元左右的租金。這種模式低效開發(fā)了優(yōu)質(zhì)的屋頂資源，背棄了屋頂分布式光伏的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

整縣推進(jìn)屋頂分布式光伏開發(fā)是需要多方參與的系統(tǒng)工程，需要政府部門、投資方、金融機(jī)構(gòu)、光伏設(shè)備供應(yīng)商、光伏電站承建商、光伏電站運(yùn)維商等攜手共進(jìn)，充分發(fā)揮各方能力與優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。其中，政府部門重在制定政策與營(yíng)造氛圍，激勵(lì)投資方與業(yè)主安裝屋頂分布式光伏電站。央企與國(guó)企，除了參與較大規(guī)模的分布式光伏電站投資與建設(shè)外，重在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)連接屋頂光伏電站的智能微電網(wǎng)平臺(tái)和為屋頂光伏開發(fā)相關(guān)方提供服務(wù)的供應(yīng)鏈管理平臺(tái)。金融機(jī)構(gòu)積極為屋頂居民提供低息乃至政府貼息的綠色金融服務(wù)，激勵(lì)居民自建自用戶用光伏電站。

政策建議

一是積極調(diào)整模式并出臺(tái)相應(yīng)配套政策，應(yīng)高效開發(fā)優(yōu)質(zhì)屋頂資源。整縣推進(jìn)屋頂分布式光伏開發(fā)是系統(tǒng)工程，既要有清晰思路，也要有明確的模式，還要有相應(yīng)的配套政策。在試點(diǎn)階段，政府部門只有思路，沒有明確的模式和相應(yīng)的配套政策，各地在模式探索過程中多沿用集中式光伏開發(fā)模式開發(fā)屋頂分布式光伏，不僅低效開發(fā)了不少優(yōu)質(zhì)屋頂資源，也無法實(shí)現(xiàn)既定裝機(jī)容量的目標(biāo)。在整縣推進(jìn)屋頂分布式光伏開發(fā)即將轉(zhuǎn)段之際，應(yīng)及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，倡導(dǎo)適合屋頂分布式光伏開發(fā)的合理模式，并出臺(tái)相應(yīng)的配套政策。

二是出臺(tái)精準(zhǔn)配套政策，大力推進(jìn)公共機(jī)構(gòu)利用屋頂建設(shè)自發(fā)自用的光伏電站。在現(xiàn)行電價(jià)體系下，公共機(jī)構(gòu)屋頂最適合建設(shè)自發(fā)自用的光伏電站，然而試點(diǎn)中的公共機(jī)構(gòu)屋頂光伏電站占比過低，還以全額上網(wǎng)為主。這是因?yàn)槿鄙僦С止矙C(jī)構(gòu)投資建設(shè)自發(fā)自用的屋頂光伏電站的專項(xiàng)資金和具體政策，而公共機(jī)構(gòu)對(duì)于出租屋頂?shù)哪屈c(diǎn)租金既沒興趣也不便于處理。因此，政府部門需要設(shè)立公共機(jī)構(gòu)建設(shè)屋頂光伏電站的專項(xiàng)資金并出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，或由本地國(guó)有能源公司統(tǒng)一提供資金、各公共機(jī)構(gòu)自行挑選承建商、能源公司與公共機(jī)構(gòu)共同分享自發(fā)自用光伏電站收益。

三是提供政府貼息貸款等綠色金融業(yè)務(wù)，激勵(lì)城鄉(xiāng)居民踴躍成為屋頂分布式光伏電力產(chǎn)消者。屋頂分布式光伏電站的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)在于造就光伏電力產(chǎn)消者，實(shí)現(xiàn)電力產(chǎn)消融合。試點(diǎn)中只有很少居民建設(shè)自發(fā)自用的屋頂光伏電站而成為光伏電力產(chǎn)消者，其他居民要么租賃屋頂、要么還在觀望之中。可以考慮為裝機(jī)規(guī)模在20千瓦以內(nèi)的戶用光伏電站(投資在7萬元以內(nèi))提供5年期的政府貼息貸款業(yè)務(wù)，激勵(lì)屋頂業(yè)主自行投資建設(shè)自發(fā)自用的戶用光伏電站。

四是支持以園區(qū)和村為單位建設(shè)智能微電網(wǎng)，探索共享儲(chǔ)能機(jī)制，拓展本地光伏電力消費(fèi)市場(chǎng)，構(gòu)建以本地電力市場(chǎng)帶動(dòng)屋頂分布式光伏發(fā)展新格局。整縣推進(jìn)屋頂分布式光伏開發(fā)，除了規(guī)?；_發(fā)外，還要積極探索連散成片之道，破解獨(dú)戶用電少和獨(dú)戶難儲(chǔ)能的難題?？山梃b付樓村的智能微電網(wǎng)模式，積極支持以工商業(yè)、物流園區(qū)和自然村為單位建設(shè)智能微電網(wǎng)，共享儲(chǔ)能，建設(shè)充電樁等擴(kuò)大本地電力消費(fèi)的設(shè)施，共同提高自發(fā)自用光伏電力的比重，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)屋頂業(yè)主投資建設(shè)自發(fā)自用光伏電站的積極性，從而構(gòu)建屋頂分布式光伏發(fā)展新格局。

五是推行分布式屋頂光伏凈計(jì)量法，切實(shí)提高農(nóng)村居民屋頂光伏發(fā)電的經(jīng)濟(jì)性。農(nóng)村自發(fā)自用、余電上網(wǎng)的戶用光伏電站的最大困境在于，白天光伏發(fā)電時(shí)村民多在室外工作而家里用電少，早晚村民在家用電較多時(shí)光伏電站不發(fā)電，結(jié)果是白天低價(jià)(度電0.38元左右)賣電給電網(wǎng)而早晚高價(jià)(度電0.53元左右)從電網(wǎng)買電消費(fèi)，拉低了戶用光伏投資收益，挫傷了屋頂業(yè)主建設(shè)自發(fā)自用光伏電站的積極性。與此同時(shí)，電網(wǎng)公司在白天的絕大多數(shù)時(shí)段(早上7點(diǎn)至晚7點(diǎn))都用平價(jià)與峰價(jià)供給工商與公共機(jī)構(gòu)，其中10點(diǎn)至12點(diǎn)、15點(diǎn)至17點(diǎn)都是峰價(jià)(度電在0.6元至1元)，此時(shí)段也是光伏發(fā)電量比較多的時(shí)候。2022年我國(guó)全社會(huì)用電量高達(dá)86372億千瓦時(shí)，而我國(guó)分布式光伏電站發(fā)電量不足1600億千瓦時(shí)，實(shí)施凈計(jì)量法對(duì)電網(wǎng)公司收益的影響可以忽略不計(jì)，但會(huì)強(qiáng)力推動(dòng)自發(fā)自用的戶用光伏電站發(fā)展。可考慮采用國(guó)際慣例，推行分布式光伏凈計(jì)量法。

六是整縣推進(jìn)屋頂分布式光伏開發(fā)需要相應(yīng)政策配套，但這些政策的出臺(tái)需要一個(gè)過程，可考慮在蘭考縣先行先試。目前，蘭考縣正從試點(diǎn)階段轉(zhuǎn)入示范階段，需要進(jìn)一步探索農(nóng)村能源革命模式，尤其需要在能源消費(fèi)革命和體制革命方面進(jìn)行深入探索，而培育光伏電力產(chǎn)消者和建設(shè)農(nóng)村智能微電網(wǎng)都是亟須破解的難題，可在蘭考縣先行探索公共機(jī)構(gòu)裝機(jī)模式、政府貼息綠色金融業(yè)務(wù)、凈計(jì)量法和農(nóng)村智能微電網(wǎng)等相關(guān)政策。

(作者分別系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究部研究員、企業(yè)研究所研究員)

來源：中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)