土地問題,正演變?yōu)楣夥l(fā)電項(xiàng)目頭上的一頂“緊箍咒”,這或許將促進(jìn)電站開發(fā)方式由“粗放式”向“精細(xì)化”轉(zhuǎn)變。
近日,一則與光伏電站項(xiàng)目用地相關(guān)的信息,再次引起了業(yè)內(nèi)對于土地問題的關(guān)注。
在這份由國土資源部辦公廳下發(fā)的《關(guān)于光伏發(fā)電用地有關(guān)事項(xiàng)的函》中,再次對光伏發(fā)電項(xiàng)目利用農(nóng)地的相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行了確認(rèn)。即:對使用農(nóng)地建設(shè)光伏電站的情況,均應(yīng)按建設(shè)用地管理。這也就意味著,這類項(xiàng)目的土地要履行相應(yīng)的劃撥、轉(zhuǎn)用、征收等一系列復(fù)雜的手續(xù)。
資料顯示,早在2015年9月份,在國土部、發(fā)改委等幾部委下發(fā)的《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》(以下簡稱“意見”)中就已經(jīng)明確,光伏、風(fēng)力等發(fā)電項(xiàng)目占用農(nóng)地的,所有用地部分均應(yīng)按建設(shè)用地管理。因此,對比來看,國土部辦公廳此次下發(fā)的通知,無非是對原有政策的延續(xù)和強(qiáng)調(diào),并非出臺新的政策。
對此,有業(yè)內(nèi)人士人為,對原有政策再一次予以明確和強(qiáng)調(diào),恰恰表明了這件事的重要性。當(dāng)然,也不排除可能有企業(yè)存在打擦邊球等違反規(guī)定的地方,從而引起了有關(guān)部門的注意,因此予以再次強(qiáng)調(diào)。
未來,很可能會加大對已出臺規(guī)定的落實(shí)情況的檢查,這必然意味著針對光伏項(xiàng)目占用農(nóng)地的情況的監(jiān)管將越來越趨緊。
實(shí)際上,不止是農(nóng)地項(xiàng)目,占用林地的光伏項(xiàng)目也不例外。早在去年,國家林業(yè)局就已經(jīng)發(fā)布了《關(guān)于光伏電站建設(shè)使用林地有關(guān)問題的通知》,對林地的使用以及“林光互補(bǔ)”做出了明確的規(guī)定和說明。
有業(yè)內(nèi)人士表示,隨著農(nóng)地、林地等用地政策的監(jiān)管趨嚴(yán),原來不算“多大個事兒”的土地問題,很可能將成為制約光伏發(fā)電項(xiàng)目規(guī)?；_發(fā)的一個主要因素。除了將因此增加相應(yīng)的土地獲取手續(xù),還很有可能會推動土地成本的上升。
他認(rèn)為,種種政策跡象已表明,光伏發(fā)電項(xiàng)目開發(fā)的“粗放式”模式已經(jīng)沒有市場,向高效、集約化的“精細(xì)化”模式轉(zhuǎn)型已成必然選擇,這包括通過優(yōu)化設(shè)計(jì)減少光伏電站對土地的利用以及應(yīng)用更加高效的系統(tǒng)組件等。
用地監(jiān)管趨緊
在國土部等幾部委于2015年發(fā)布的《意見》中,曾明確地對不同光伏用地類型做了區(qū)分,一是使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的,對不占壓土地、不改變地表形態(tài)的用地部分,可按原地類認(rèn)定,不改變土地用途;二是占用農(nóng)地的情況。
兩者的差別主要在于土地的獲取手續(xù)以及土地使用費(fèi)用的支付上。對于戈壁、荒漠等未利用土地,用地報(bào)當(dāng)?shù)乜h級國土資源部門備案,允許以租賃等方式取得雙方簽訂好補(bǔ)償協(xié)議;而對于農(nóng)地,所有用地部分均應(yīng)按建設(shè)用地管理,要履行相應(yīng)的劃撥、轉(zhuǎn)用、征收等一系列復(fù)雜的手續(xù)。
2015年,注定是光伏用地的一個轉(zhuǎn)折年。
在這一年,國土部除了下發(fā)了上述意見外,還出臺了《光伏發(fā)電站工程項(xiàng)目用地控制指標(biāo)》,旨在進(jìn)一步限制光伏電站的用地規(guī)模。
除此之外,國家林業(yè)局在其發(fā)布的《關(guān)于光伏電站建設(shè)使用林地有關(guān)問題的通知》中也規(guī)定,光伏電站建設(shè)必須依法辦理使用林地審核審批手續(xù)。采用“林光互補(bǔ)”用地模式的,電池組件陣列在施工期按臨時占用林地辦理使用林地手續(xù),運(yùn)營期雙方可以簽訂補(bǔ)償協(xié)議,通過租賃等方式使用林地。
倒逼“集約化”發(fā)展
值得注意的是,簡單對照來看,此次國土部辦公廳下發(fā)給天津國土局的《關(guān)于光伏發(fā)電用地有關(guān)事項(xiàng)的函》,僅就內(nèi)容來看,并非新出臺的政策,只不過是對原有政策的強(qiáng)調(diào)。
對此,有業(yè)內(nèi)人士人為,依照經(jīng)驗(yàn)來看,不排除實(shí)因?yàn)楝F(xiàn)有一些企業(yè)存在打擦邊球等違反規(guī)定的地方,從而引起了有關(guān)部門的注意。
他認(rèn)為,對于已出臺的規(guī)定的落實(shí)情況,未來可能會加大檢查力度。這意味著針對光伏項(xiàng)目占用農(nóng)地的情況的監(jiān)管將趨緊。
“無論是出于政策風(fēng)險(xiǎn)考量,還是土地的獲取成本,以及支付的土地使用權(quán)的費(fèi)用,均存在著上升的趨勢。而從政策意圖來看,比如國土部去年下發(fā)的《光伏發(fā)電站工程項(xiàng)目用地控制指標(biāo)》,也是旨在促使光伏發(fā)電項(xiàng)目能夠用更少的地,發(fā)更多的電。”
前述人士表示,對于光伏發(fā)電項(xiàng)目而言,應(yīng)該及早認(rèn)識到土地監(jiān)管會越來越嚴(yán)的趨勢,做好適應(yīng)和應(yīng)對的準(zhǔn)備。
比如,通過電站的設(shè)計(jì)減少對土地的利用, 以及應(yīng)用更加高效的系統(tǒng)組件 ,來達(dá)到土地的最大化利用,應(yīng)該是必選項(xiàng)之一。
“精細(xì)化”開發(fā)是必然趨勢
除了《關(guān)于光伏發(fā)電用地有關(guān)事項(xiàng)的函》要求建設(shè)的農(nóng)用地建設(shè)光伏項(xiàng)目依法履行各種手續(xù),導(dǎo)致的農(nóng)光、漁光項(xiàng)目的用地成本顯著增加,促使“集約化”發(fā)展。而另一方面,隨著近些年大型光伏電站的開發(fā),大面積的荒地越來越少,光伏電站建設(shè)者又無可避免的需要更多的開始使用山地、采煤沉陷區(qū)、農(nóng)業(yè)用地等,這些都造成單瓦用地成本上升。
隨著土地綜合成本的上升,光伏電站的“精細(xì)化”開發(fā)成為必然趨勢。從設(shè)計(jì)的角度來優(yōu)化光伏電站利用土地的能力,特別是利用高效的組件等系統(tǒng)設(shè)備來綜合減少項(xiàng)目用地,可能將成為“精細(xì)化”開發(fā)的主要突破方向。
基于對先進(jìn)技術(shù)與高效趨勢的肯定與推動,國家推行領(lǐng)跑者計(jì)劃。“領(lǐng)跑者”基地項(xiàng)目的初衷,就是為促進(jìn)先進(jìn)技術(shù)、高效產(chǎn)品的應(yīng)用,以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級。近期有消息顯示,國家能源局即將推出升級版的“領(lǐng)跑者”項(xiàng)目。這無疑意味著,光伏電站的開發(fā)將更加“精細(xì)化”。 事實(shí)也是,以高效代表的“領(lǐng)跑者基地”項(xiàng)目的開發(fā)情況來看,“節(jié)地”效果明顯。
更重要的一方面,- 光伏組件價(jià)格持續(xù)降低,在電站投資中的占比降低,BOS成本的占比提高。尤其當(dāng)光伏組件與逆變器的價(jià)格降到一定空間的時候,降低電站投資更需要考慮電站的BOS成本。
根據(jù)實(shí)際測算,每百兆瓦電站,295W比270W,BOS成本節(jié)約1540萬元;每百兆瓦,280W比265W,BOS成本節(jié)約 930萬元。因而使用高效組件可顯著降低光伏電站BOS成本,減少系統(tǒng)投資。另外,高效帶來的集約性明顯,帶動成本明顯降低。當(dāng)采用270W組件時,大約占地13317平米,而295W組件時,占地約11966平米,相較下來,節(jié)省用地1351平米左右。 而與此同時,在建設(shè)成本、運(yùn)維成本方面,后者相比前者,也將有明顯降低。
