中國(guó)能源工業(yè)七十年回顧與展望

　　(三)電力工業(yè)發(fā)展歷程

　　電力工業(yè)一直是我國(guó)工業(yè)發(fā)展和投資的重點(diǎn)，經(jīng)過近七十年的發(fā)展，我國(guó)電力工業(yè)已經(jīng)建成了世界上最大的國(guó)家電網(wǎng)，擁有世界最大的發(fā)電能力。我國(guó)電力工業(yè)的發(fā)展歷程，大致可以分為三個(gè)發(fā)展時(shí)期(見圖4)。

　　第一個(gè)時(shí)期是恢復(fù)與初步發(fā)展期(1949～1980年)。這一時(shí)期的共同特點(diǎn)是電力工業(yè)在完全的計(jì)劃體制下運(yùn)行，并且經(jīng)歷了1958年“大躍進(jìn)”，1966～1976年“文化大革命”的動(dòng)蕩，但由于電力供應(yīng)短缺一直是能源供應(yīng)的短板，電力工業(yè)始終是國(guó)家投資優(yōu)先保障的領(lǐng)域。幾乎每一個(gè)五年計(jì)劃中，都有一批大中型火電站、水電站或者電網(wǎng)建設(shè)工程規(guī)劃。因此，電力供應(yīng)能力和發(fā)電量依然保持穩(wěn)定增長(zhǎng)。1949～1980年，我國(guó)電力裝機(jī)容量從185萬千瓦增加到6587萬千瓦，增加了35倍，年均增長(zhǎng)206萬千瓦;發(fā)電量從43億千瓦時(shí)增加到3006億千瓦時(shí)，增加了69倍，年均增長(zhǎng)95億千瓦時(shí)。裝機(jī)容量和發(fā)電量躍居世界第8和第7。

　　第二個(gè)時(shí)期是穩(wěn)定增長(zhǎng)期(1981～2000年)。這是電力工業(yè)穩(wěn)定增長(zhǎng)，同時(shí)電力工業(yè)體制變動(dòng)較大的時(shí)期。為解決電力工業(yè)投資嚴(yán)重不足問題，從1981年開始，國(guó)家逐步放松行業(yè)的政策限制，推動(dòng)行業(yè)和企業(yè)改革?！捌呶濉逼陂g(1986～1990年)，按照國(guó)務(wù)院提出的“政企分開，省為實(shí)體，聯(lián)合電網(wǎng)、統(tǒng)一調(diào)度，集資辦電”的方針，改革電力投資體制，明確了一系列有利于集資辦電的政策。1988年10月，國(guó)務(wù)院印發(fā)電力工業(yè)體制改革方案，推動(dòng)電力工業(yè)的公司化改組，成立中國(guó)電力聯(lián)合會(huì)，實(shí)現(xiàn)了電力工業(yè)的行政管理、企業(yè)管理和行業(yè)自律性管理職能的初步分開。1998年，撤銷電力工業(yè)部，電力行業(yè)企業(yè)職能由新成立的國(guó)家電力公司承擔(dān)，電力集團(tuán)公司改組為國(guó)家電力公司的集團(tuán)公司(中國(guó)電業(yè)史志編纂委員會(huì)，1998)。

　　電力投資政策放松與體制改革，極大地調(diào)動(dòng)了各方電力投資積極性。1981～2000年，我國(guó)電力發(fā)電裝機(jī)從6913萬千瓦增加到31932萬千瓦，增加了3.6倍，年均增加1300萬千瓦;發(fā)電量從3093億千瓦時(shí)增加到13556億千瓦時(shí)，增加了，年均增加550億千瓦時(shí)。電網(wǎng)結(jié)構(gòu)與運(yùn)行穩(wěn)定性不斷改善，電力系統(tǒng)基本上進(jìn)入了大電網(wǎng)、大電廠、大機(jī)組、高電壓輸電、高度自動(dòng)控制的時(shí)代。

　　2001年，我國(guó)電力工業(yè)進(jìn)入快速增長(zhǎng)時(shí)期。2001～2017年，我國(guó)電力裝機(jī)容量從33849萬千瓦增加到177708萬千瓦，增加了4.3倍，年均增加將近9000萬千瓦;發(fā)電量從14808億千瓦時(shí)增加到64951億千瓦時(shí)，增加了3.4倍，年均增加3100億千瓦時(shí)，相當(dāng)于英國(guó)或者意大利的年發(fā)電量。

　　電力工業(yè)進(jìn)入加速發(fā)展時(shí)期的基本推動(dòng)力是我國(guó)工業(yè)進(jìn)入重化工階段帶動(dòng)電力需求的快速增長(zhǎng)。此外，這一時(shí)期實(shí)施的兩次電力體制改革對(duì)電力工業(yè)快速發(fā)展也起到一定推動(dòng)作用。第一次是2002年以“廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”為改革內(nèi)容的電力體制改革。但這次改革僅僅實(shí)現(xiàn)了“廠網(wǎng)分開”就停滯不前。第二次是2015年啟動(dòng)的以“放開兩頭，管住中間”為主要內(nèi)容的電力體制改革，目前正在推進(jìn)之中(馮永晟，2018)。

　　二、中國(guó)能源工業(yè)管理體制的演變

　　中國(guó)能源工業(yè)七十年發(fā)展也伴隨著管理體制的變化。能源工業(yè)管理體制可能是我國(guó)變動(dòng)最為頻繁的體制之一。1949～2017年間，能源工業(yè)管理機(jī)構(gòu)的重大變動(dòng)(相關(guān)機(jī)構(gòu)的設(shè)立、撤銷、拆分或合并)將近20次(金碚，2010))。能源管理機(jī)構(gòu)變動(dòng)次數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過政府換屆的次數(shù)。從中央層面能源管理機(jī)構(gòu)變化角度，我國(guó)能源管理體制自1949年迄今可以劃分為四個(gè)時(shí)期。

　　(一)能源工業(yè)部門管理為主階段(1949～1979年)

　　1949年10月，中央人民政府政務(wù)院成立燃料工業(yè)部作為統(tǒng)一的能源工業(yè)管理機(jī)構(gòu)，下設(shè)煤炭管理總局、電力管理總局、石油管理總局和水利發(fā)電建設(shè)總局，分別管理煤炭、電力、石油工業(yè)。“一五”計(jì)劃完成后，為加快煤炭、石油和電力行業(yè)發(fā)展，1955年國(guó)務(wù)院撤銷了燃料工業(yè)部，分別成立了煤炭工業(yè)部、石油工業(yè)部、電力工業(yè)部，實(shí)行能源行業(yè)分業(yè)管理，管理權(quán)高度集中于中央。

　　此后，中央政府經(jīng)歷了多次機(jī)構(gòu)膨脹和機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)的輪回，能源工業(yè)管理部門也經(jīng)歷了多次撤銷、合并和重新設(shè)立的過程。1958年在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)改革中，電力工業(yè)部與水利部合并為水利電力部。1960年中央再次強(qiáng)調(diào)集中統(tǒng)一管理，政府機(jī)構(gòu)再度膨脹。1970年國(guó)務(wù)院撤并部分機(jī)構(gòu)，煤炭工業(yè)部、石油工業(yè)部和化學(xué)工業(yè)部合并為燃料化學(xué)工業(yè)部。1975年，國(guó)務(wù)院重新恢復(fù)、建立部分部委機(jī)構(gòu)。撤銷燃料化學(xué)工業(yè)部，成立煤炭工業(yè)部和石油化學(xué)工業(yè)部。1978年以后，為適應(yīng)“文革”后國(guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)整任務(wù)，國(guó)務(wù)院再次增設(shè)了部分機(jī)構(gòu)，其中與能源工業(yè)管理有關(guān)的中央管理機(jī)構(gòu)為：1978年3月撤銷石油化學(xué)工業(yè)部，成立石油工業(yè)部和化學(xué)工業(yè)部;1979年2月水利電力部分拆為電力工業(yè)部和水利部(周鳳起和王慶一，2002)。

　　(二)嘗試推動(dòng)能源綜合管理(1980～1998年)

　　1980～1998年間中國(guó)先后兩次在中央一級(jí)進(jìn)行能源綜合管理體制改革，但遺憾的是沒有獲得成功。1980年成立了國(guó)家能源委員會(huì)。委員會(huì)主任由傳奇的獨(dú)臂將軍余秋里擔(dān)任，石油部、煤炭部和水利電力部的部長(zhǎng)擔(dān)任副主任。國(guó)家能源委員會(huì)成立的背景是經(jīng)過十年“文革”動(dòng)亂，電、油、煤都很缺乏。中央希望通過加強(qiáng)能源綜合管理來加快推動(dòng)能源工業(yè)發(fā)展，改善能源供應(yīng)。但僅僅兩年后，也就是1982年，國(guó)家能源委員會(huì)因?yàn)闆]有起到預(yù)期作用被撤銷。

　　盡管能源領(lǐng)域第一次統(tǒng)一管理的試驗(yàn)遭遇失敗，但在改革開放后能源短缺的現(xiàn)實(shí)壓力下，能源管理體制的市場(chǎng)化改革開始萌芽。1985年，國(guó)務(wù)院提出政企分開，要求政府機(jī)構(gòu)減少直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的職能，加強(qiáng)宏觀調(diào)控職能。這為再次成立綜合的能源管理部門提供了新的可能。1988年6月實(shí)施的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，撤銷了煤炭工業(yè)部、石油工業(yè)部、核工業(yè)部，成立了能源部，以加強(qiáng)宏觀管理和統(tǒng)籌規(guī)劃。能源部不再直接管理企業(yè)，主要職能是制定并實(shí)施能源發(fā)展戰(zhàn)略和執(zhí)行政策、法令和計(jì)劃。同時(shí)在煤炭行業(yè)成立了三家公司，即煤炭統(tǒng)配煤礦總公司，東北內(nèi)蒙古煤炭工業(yè)聯(lián)合公司，中國(guó)地方煤礦聯(lián)合開發(fā)經(jīng)營(yíng)公司，油氣行業(yè)成立了中國(guó)石油天然氣總公司和中國(guó)海洋石油總公司，核能行業(yè)成立了中國(guó)核工業(yè)總公司。撤銷水利電力部，電力部分歸能源部(周鳳起和王慶一，2002)。

　　然而，由于上述國(guó)有能源企業(yè)基本屬于“行政性總公司”，還承擔(dān)一定的行業(yè)管理職能，沒有真正實(shí)現(xiàn)政企分離。這些國(guó)有能源“總公司”基本都是直屬于國(guó)務(wù)院的“部級(jí)公司”，級(jí)別上與能源部平級(jí)，能源部難以實(shí)施有效管理。同時(shí)，由于能源項(xiàng)目的審批權(quán)仍在國(guó)家計(jì)委，這在相當(dāng)程度上削弱了能源部的管理權(quán)威。因此，在1993年的政府換屆中，能源部被撤銷，再次組建了電力工業(yè)部和煤炭工業(yè)部。至此，1980年以來嘗試的能源綜合管理體制改革基本失敗，能源管理又回到了以煤炭、石油和電力工業(yè)分部門管理主導(dǎo)的階段。這種狀況直到1998年的政府機(jī)構(gòu)改革才逐步變化。

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