2010年，我國(guó)開(kāi)始出現(xiàn)明顯的棄風(fēng)限電現(xiàn)象，并且隨著風(fēng)電的快速發(fā)展，限電問(wèn)題更加突出。2015年上半年開(kāi)始，全國(guó)棄風(fēng)限電形勢(shì)又出現(xiàn)明顯反彈，上半年風(fēng)電棄風(fēng)電量175億千瓦時(shí)，同比增加101億千瓦時(shí)；平均棄風(fēng)率15.2%，同比上升6.8個(gè)百分點(diǎn)，局部地區(qū)更為嚴(yán)重，吉林、甘肅、新疆、黑龍江、內(nèi)蒙古、遼寧等6個(gè)風(fēng)電大省限電比例超過(guò)或接近20%，其中吉林省高達(dá)43%。
當(dāng)前，能源安全、環(huán)境污染和氣候變暖問(wèn)題，越來(lái)越受到國(guó)際社會(huì)的普遍關(guān)注，積極推進(jìn)能源革命，大力發(fā)展新能源和可再生能源，已成為世界各國(guó)尋求可持續(xù)發(fā)展途徑和培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)的重大戰(zhàn)略選擇。
我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的同時(shí)，也付出了很高的資源和環(huán)境代價(jià)。近幾年，全國(guó)范圍頻發(fā)霧霾天氣，面對(duì)嚴(yán)峻的環(huán)境污染形勢(shì)，2013年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，明確將發(fā)展可再生能源替代更多的化石能源作為改善環(huán)境的重要舉措之一；2014年3月，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局、國(guó)家環(huán)保部聯(lián)合印發(fā)《能源行業(yè)加強(qiáng)大氣污染防治工作方案》，強(qiáng)調(diào)要大幅提高清潔能源供應(yīng)能力，為能源結(jié)構(gòu)調(diào)整提供保障；2015年10月，黨的十八屆五中全會(huì)提出五大發(fā)展理念，在“綠色發(fā)展”中強(qiáng)調(diào)要推動(dòng)低碳循環(huán)發(fā)展，建設(shè)清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系。風(fēng)電作為國(guó)際上公認(rèn)的技術(shù)最成熟、開(kāi)發(fā)成本最低、最具發(fā)展前景的可再生能源，必將是推動(dòng)我國(guó)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命，落實(shí)中央提出綠色發(fā)展、建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國(guó)的重要保障。
自2010年以來(lái)，我國(guó)風(fēng)電已連續(xù)6年超越美國(guó)成為全球最大的風(fēng)電市場(chǎng)。雖然我國(guó)風(fēng)電裝機(jī)容量絕對(duì)值已經(jīng)位居世界第一位，但在全國(guó)電源結(jié)構(gòu)中的占比仍然較低。2014年，我國(guó)風(fēng)電上網(wǎng)電量?jī)H占總電量的2.78%，而整個(gè)歐洲已超過(guò)10%，特別是丹麥、西班牙、葡萄牙等國(guó)這一比例更是超過(guò)20%，美國(guó)已有9個(gè)州風(fēng)電供電占比達(dá)到12%以上的水平。根據(jù)規(guī)劃，歐洲2020年風(fēng)電裝機(jī)將達(dá)到2.3億千瓦，屆時(shí)德國(guó)風(fēng)電發(fā)電量將占電力消費(fèi)的17%以上。相比之下，我國(guó)風(fēng)電發(fā)展深度距歐洲、美國(guó)等風(fēng)電強(qiáng)國(guó)還有較大差距。根據(jù)中國(guó)氣象局第四次風(fēng)能資源普查結(jié)果，同時(shí)考慮可利用土地、海域面積等因素，我國(guó)風(fēng)能資源足夠支撐10億千瓦以上風(fēng)電裝機(jī)，以此推算，目前全國(guó)已開(kāi)發(fā)容量占比僅為10%，可見(jiàn)我國(guó)風(fēng)電發(fā)展的潛力和空間還很大。
隨著“十三五”規(guī)劃的深入，風(fēng)電發(fā)展目標(biāo)有望進(jìn)一步調(diào)升。但是，與發(fā)展速度和規(guī)模相悖的是，棄風(fēng)限電現(xiàn)象愈發(fā)突出，已成為影響我國(guó)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的主要瓶頸。受風(fēng)電調(diào)價(jià)政策影響，今年華北、東北和西北地區(qū)投產(chǎn)的風(fēng)電規(guī)模會(huì)有較大幅度的提高，風(fēng)電消納的形勢(shì)更加嚴(yán)峻。與此同時(shí)，山西、寧夏、貴州等風(fēng)電發(fā)展的新興省(區(qū))也開(kāi)始出現(xiàn)不同程度的棄風(fēng)。這不僅造成了大量清潔能源的浪費(fèi)，同時(shí)也嚴(yán)重影響發(fā)電企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，挫傷風(fēng)電企業(yè)的積極性。目前，政府、發(fā)電集團(tuán)與電網(wǎng)之間對(duì)此仍未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，棄風(fēng)限電短期內(nèi)仍難根本消除。
棄風(fēng)限電成為常態(tài)
一、棄風(fēng)限電的由來(lái)及演變過(guò)程
棄風(fēng)限電是指風(fēng)機(jī)處于正常情況下，電力調(diào)度機(jī)構(gòu)要求部分風(fēng)電場(chǎng)風(fēng)機(jī)降出力或暫停運(yùn)行的現(xiàn)象。
2010年，我國(guó)開(kāi)始出現(xiàn)明顯的棄風(fēng)限電現(xiàn)象，并且隨著風(fēng)電的快速發(fā)展，限電問(wèn)題更加突出。當(dāng)年我國(guó)風(fēng)電新增裝機(jī)1890萬(wàn)千瓦，累計(jì)裝機(jī)達(dá)到4473萬(wàn)千瓦，增速73%，超過(guò)美國(guó)并躍居世界第一，全國(guó)限電量39.43億千瓦時(shí)，限電比例10%。
2011年，我國(guó)風(fēng)電限電量首次超過(guò)100億千瓦時(shí)。東北、西北地區(qū)大規(guī)模的棄風(fēng)限電現(xiàn)象開(kāi)始頻繁和常態(tài)化，僅甘肅、內(nèi)蒙古、吉林和黑龍江四個(gè)省(區(qū))的限電量就達(dá)到了53.04億千瓦時(shí)，占全國(guó)限電總量的50%；全國(guó)限電比例達(dá)到16%。
2012年是有史以來(lái)?xiàng)夛L(fēng)限電最為嚴(yán)重的一年，全年風(fēng)電限電量達(dá)到208億千瓦時(shí)，較2011年增加了一倍，限電量占2012年風(fēng)電全部發(fā)電量的20%；全國(guó)限電比例達(dá)到17.12%，為歷年最高值。棄風(fēng)限電最嚴(yán)重的地區(qū)集中在風(fēng)資源富集的“三北”地區(qū)，其中蒙東、吉林限電問(wèn)題最為突出，風(fēng)電利用小時(shí)數(shù)低于1500小時(shí)，冬季供暖期限電比例超過(guò)50%；蒙西、甘肅、張家口地區(qū)限電比例達(dá)到20%以上；黑龍江、遼寧等省份限電比例達(dá)到10%以上。
2013年，在政府部門(mén)、電網(wǎng)公司和業(yè)界的共同努力下，全國(guó)棄風(fēng)率開(kāi)始下降，限電量為162億千瓦時(shí)，同比下降46億千瓦時(shí)，限電比例10.7%，同比下降6個(gè)百分點(diǎn)。但這并不意味著棄風(fēng)限電的好轉(zhuǎn)，因?yàn)轱L(fēng)電重點(diǎn)省(區(qū))棄風(fēng)率依然高居不下，吉林、甘肅兩省限電比例仍高達(dá)20%以上。
2014年，由于全國(guó)來(lái)風(fēng)情況普遍偏小，風(fēng)電棄風(fēng)限電情況明顯好轉(zhuǎn)，限電量為126億千瓦時(shí)，平均棄風(fēng)率8%，達(dá)近年來(lái)最低值，全國(guó)除新疆外棄風(fēng)率均有不同程度的下降，但“三北”限電比例依然相對(duì)較高，如新疆、吉林的限電比例達(dá)到15%，河北、黑龍江、甘肅都超過(guò)了10%。
2015年上半年開(kāi)始，全國(guó)棄風(fēng)限電形勢(shì)又出現(xiàn)明顯反彈，上半年風(fēng)電棄風(fēng)電量175億千瓦時(shí)，同比增加101億千瓦時(shí)；平均棄風(fēng)率15.2%，同比上升6.8個(gè)百分點(diǎn)，局部地區(qū)更為嚴(yán)重，吉林、甘肅、新疆、黑龍江、內(nèi)蒙古、遼寧等6個(gè)風(fēng)電大省限電比例超過(guò)或接近20%，其中吉林省高達(dá)43%。下半年甘肅、新疆等省(區(qū))限電進(jìn)一步加劇，7～10月份甘肅限電比例每月都在50%以上，嚴(yán)重程度前所未有。預(yù)計(jì)2015年全國(guó)風(fēng)電棄風(fēng)電量將超過(guò)400億千瓦時(shí)，平均棄風(fēng)率超過(guò)15%，均創(chuàng)歷史新高。
二、各區(qū)域棄風(fēng)限電的特點(diǎn)
縱觀歷年限電數(shù)據(jù)可知，棄風(fēng)限電主要集中在西北、東北、華北三大區(qū)域，主要涉及甘肅、新疆、內(nèi)蒙古、黑龍江、吉林、遼寧、河北等多個(gè)省(區(qū))，而各地區(qū)之間棄風(fēng)限電又呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)：
(一)西北地區(qū)：新能源裝機(jī)增加迅猛，而電力通道有限，加之遠(yuǎn)離用電負(fù)荷中心，本地電力需求較低，導(dǎo)致電力供應(yīng)過(guò)剩，風(fēng)電棄風(fēng)嚴(yán)重。最典型的省(區(qū))是甘肅和新疆。截至2015年6月底，甘肅的光伏和風(fēng)電裝機(jī)分別已達(dá)575萬(wàn)千瓦和1102萬(wàn)千瓦，繼續(xù)分別穩(wěn)居全國(guó)第一和第二，其中風(fēng)電裝機(jī)自2012年至2015年上半年增加了467.8萬(wàn)千瓦，增加幅度達(dá)73.74%，于2014年末超過(guò)水電裝機(jī)成為甘肅省第二大電源，占到全省電力裝機(jī)的25.22%。由于受到電價(jià)政策變動(dòng)的影響，2013年光伏裝機(jī)大幅增加，較2012年增加幅度高達(dá)896%，躍居全國(guó)裝機(jī)容量第一。與裝機(jī)迅猛增加相反的是，甘肅消納能力和外送能力都在明顯減弱。自2015年以來(lái)，西北各省電力總體過(guò)剩，各省都在積極爭(zhēng)取外送份額，甘肅省電力公司售電量和外送電量需求均在下降，截至2015年8月底，外送電量83.3億千瓦時(shí)，同比下降17%，由此造成棄風(fēng)限電形勢(shì)加劇。新疆亦是如此，新疆電網(wǎng)裝機(jī)連續(xù)四年增幅超過(guò)25%，風(fēng)電裝機(jī)連續(xù)四年增幅超過(guò)55%。電源裝機(jī)連續(xù)高速增長(zhǎng)，而最大用電負(fù)荷平均增幅僅為20%，截至2015年6月底，新疆最大用電負(fù)荷與外送容量之和僅為電源裝機(jī)的53%，電源建設(shè)的飛速發(fā)展和消納增長(zhǎng)緩慢、電網(wǎng)送出線路建設(shè)滯后呈鮮明對(duì)比，新疆電網(wǎng)限電比例已呈現(xiàn)逐年大幅增加的趨勢(shì)。
(二)東北地區(qū)：用電需求增長(zhǎng)緩慢，電力富余，且本地有剛性供熱需求，普遍存在較大的風(fēng)電與供熱之間的矛盾。黑龍江限電最嚴(yán)重的時(shí)間主要集中在每年冬季(10月中旬至下一年4月中旬)。數(shù)據(jù)顯示，黑龍江火電機(jī)組占總裝機(jī)容量77.53%，其中供熱機(jī)組占火電機(jī)組的68.86%，具備快速調(diào)峰能力的機(jī)組只有97.81萬(wàn)千瓦的水電。每年冬季受燃煤質(zhì)量和供熱安全約束，全省火電(主要是供熱機(jī)組)按最小方式出力也在600萬(wàn)千瓦以上，而用電負(fù)荷在低谷時(shí)段(當(dāng)日10時(shí)至次日6時(shí))僅為560萬(wàn)千瓦左右，按照省內(nèi)發(fā)供平衡的原則，即使全省風(fēng)電出力全部降至0，省內(nèi)供電仍有40萬(wàn)千瓦左右的富余，而這期間正是一年中的大風(fēng)季節(jié)，造成大面積的棄風(fēng)限電。目前，黑龍江地區(qū)供熱機(jī)組占比還在進(jìn)一步加大，棄風(fēng)形勢(shì)將進(jìn)一步加劇。除了黑龍江，吉林省90%的火電機(jī)組是熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組，即使當(dāng)?shù)貙?duì)熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組按“以熱定電”的原則運(yùn)行，在冬季采暖期，滿足供熱機(jī)組尚存在困難，保障風(fēng)電正常運(yùn)行的空間就更加有限了。
(三)華北地區(qū)：靠近用電負(fù)荷中心，限電水平受外送通道送出計(jì)劃及通道暢通性的影響較大，突出表現(xiàn)為電網(wǎng)網(wǎng)架結(jié)構(gòu)不合理，外送通道建設(shè)與電源發(fā)展不匹配等問(wèn)題。河北主要限電問(wèn)題集中在張家口，張家口是否棄風(fēng)限電主要受外送通道影響。2010年，張家口地區(qū)風(fēng)電項(xiàng)目開(kāi)發(fā)進(jìn)入了高速發(fā)展時(shí)期，截至2015年9月，張家口地區(qū)風(fēng)電累計(jì)裝機(jī)容量為604萬(wàn)千瓦。同時(shí)，由于張家口地區(qū)網(wǎng)架斷面幾年內(nèi)未發(fā)生變化，限電情況逐年嚴(yán)重。根據(jù)規(guī)劃，國(guó)網(wǎng)公司還將配套建設(shè)張南—昌平500千伏三回線和房山—天津南蔡500千伏雙回線工程，預(yù)計(jì)全部建成投運(yùn)后，張家口風(fēng)電外送能力可新增200萬(wàn)千瓦。內(nèi)蒙古地區(qū)主要是電網(wǎng)網(wǎng)架結(jié)構(gòu)對(duì)風(fēng)電影響較大。2009年以來(lái)，蒙西電網(wǎng)陸續(xù)開(kāi)始出現(xiàn)棄風(fēng)限電情況。一是蒙西電網(wǎng)網(wǎng)架結(jié)構(gòu)整體滯后，部分500千伏主變?nèi)萘坎粔颍糠謪^(qū)域線路穩(wěn)定極限受限；二是外送通道受限，地區(qū)只有兩條通道，共四回線路，通道數(shù)量多年未增加，送出能力一直很低。蒙東地區(qū)也存在電網(wǎng)建設(shè)進(jìn)度滯后的問(wèn)題，目前最大外送電力570萬(wàn)千瓦，允許風(fēng)電最大出力僅303萬(wàn)千瓦，風(fēng)電送出能力明顯不足。
棄風(fēng)限電背后多種問(wèn)題并存
大規(guī)模風(fēng)電消納是世界性難題，與國(guó)外相比，我國(guó)的風(fēng)電消納問(wèn)題更為突出。棄風(fēng)問(wèn)題難解，暴露了我國(guó)能源規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)行中的種種矛盾?？傮w而言，我國(guó)風(fēng)電棄風(fēng)限電原因大致可以歸納為以下幾個(gè)方面：
第一，風(fēng)電發(fā)展規(guī)劃不完善，電源與電網(wǎng)規(guī)劃脫節(jié)，風(fēng)電規(guī)劃與火電、水電等其他電源規(guī)劃脫節(jié)。中國(guó)風(fēng)電發(fā)展的主要矛盾是大規(guī)模和高速度發(fā)展的風(fēng)電裝機(jī)、發(fā)電能力與電力送出、消納能力的矛盾。近幾年來(lái)，風(fēng)電電源工程建設(shè)投資與并網(wǎng)裝機(jī)容量一直呈現(xiàn)上升態(tài)勢(shì)：2013年，風(fēng)電完成投資631億元，同比增長(zhǎng)3.9%，全國(guó)并網(wǎng)風(fēng)電裝機(jī)容量7548萬(wàn)千瓦，同比增長(zhǎng)24.5%；2014年，風(fēng)電完成投資960億元，首次攀升至榜首，并網(wǎng)風(fēng)電9581萬(wàn)千瓦；2015年1～8月，風(fēng)電完成投資571億元，同比增長(zhǎng)28.7%，新增發(fā)電生產(chǎn)能力1014萬(wàn)千瓦，在建規(guī)模2225萬(wàn)千瓦。雖然電網(wǎng)企業(yè)已加大對(duì)可再生能源的配套電網(wǎng)工程投資，但由于電網(wǎng)規(guī)劃與風(fēng)電發(fā)展規(guī)劃脫節(jié)，加上二者建設(shè)工期不匹配，導(dǎo)致風(fēng)電項(xiàng)目與電網(wǎng)項(xiàng)目不協(xié)調(diào)，風(fēng)電窩電嚴(yán)重。
目前，更值得注意的一個(gè)現(xiàn)象是，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)、電力需求放緩的背景下，各地火電項(xiàng)目出現(xiàn)了熱火朝天“大干快上”的局面。2015年1～8月，火電在建規(guī)模同比大幅上升，已投產(chǎn)3082萬(wàn)千瓦，在建規(guī)模8758萬(wàn)千瓦，數(shù)字有些觸目驚心。投建火電項(xiàng)目雖有拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的積極作用，但長(zhǎng)遠(yuǎn)看無(wú)異于“飲鴆止渴”。
火電大規(guī)模上馬加劇電力產(chǎn)能過(guò)剩，風(fēng)電的生存空間也將被進(jìn)一步擠壓。如果這種勢(shì)頭不加以遏制，未來(lái)幾年“三北”地區(qū)風(fēng)火矛盾或?qū)⒆兊酶蛹怃J，棄風(fēng)限電問(wèn)題也將更嚴(yán)重、更難解決。這一矛盾還反映出一個(gè)深層次問(wèn)題，即我國(guó)能源發(fā)展缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，在年均經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度放緩的背景下，火電、水電、風(fēng)電、核電、光伏究竟發(fā)展到多大規(guī)模比較合適至今沒(méi)有定論，各規(guī)劃目標(biāo)在政府部門(mén)之間未達(dá)成統(tǒng)一共識(shí)，各電源規(guī)劃的制定帶有明顯的局限性。
第二，風(fēng)電布局不均衡，消納問(wèn)題突出。我國(guó)能源生產(chǎn)和消費(fèi)呈現(xiàn)典型的逆向分布特點(diǎn)。一方面，我國(guó)風(fēng)電資源集中在“三北”地區(qū)，當(dāng)?shù)赜捎诮?jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，電力市場(chǎng)容量不大，消納能力較弱?！笆濉逼陂g，東北地區(qū)風(fēng)電裝機(jī)增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于當(dāng)?shù)仉娏π枨蟮脑鲩L(zhǎng)。受經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)穩(wěn)中趨緩等因素影響，2014年電力消費(fèi)需求增速創(chuàng)1998年以來(lái)新低，預(yù)計(jì)今年?yáng)|北和西北區(qū)域電力供應(yīng)能力仍然富余較多。
為消納“三北”地區(qū)風(fēng)電、加大非化石能源利用強(qiáng)度，國(guó)家能源局等有關(guān)部門(mén)規(guī)劃建設(shè)12條大氣污染防治輸電通道，從西部向京津冀魯、長(zhǎng)三角及珠三角等地區(qū)送電。大氣污染防治12條輸電通道以及已投運(yùn)的風(fēng)火打捆外送專用通道中，已確定配套外送風(fēng)電1500萬(wàn)千瓦、光伏發(fā)電400萬(wàn)千瓦左右。經(jīng)測(cè)算，所有輸電通道經(jīng)挖潛還可再打捆外送2000萬(wàn)千瓦左右風(fēng)電。盡管如此，“十三五”期間也只有約4000萬(wàn)千瓦的可再生能源外送能力，仍難以滿足所有風(fēng)電大基地送出需求。
另一方面，我國(guó)風(fēng)電集中地區(qū)電源結(jié)構(gòu)單一，系統(tǒng)調(diào)峰能力薄弱。風(fēng)電本身具有隨機(jī)性、波動(dòng)性和間歇性特點(diǎn)，風(fēng)電并網(wǎng)需要配套建設(shè)調(diào)峰電源。而我國(guó)風(fēng)電集中的“三北”地區(qū)電源結(jié)構(gòu)單一，抽水蓄能、燃?xì)怆娬镜褥`活調(diào)節(jié)電源比重不足2%，特別是冬季由于供熱機(jī)組比重大，調(diào)峰能力嚴(yán)重不足。從理論而言，火電系統(tǒng)擁有一定的靈活調(diào)節(jié)裕度，火電機(jī)組可以為風(fēng)電進(jìn)行調(diào)峰，但調(diào)峰所付出的成本需要有所補(bǔ)償。由于各個(gè)發(fā)電機(jī)組的上網(wǎng)電價(jià)由政府確定，機(jī)組之間喪失了靈活調(diào)節(jié)的動(dòng)力，市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制缺乏，導(dǎo)致電力輔助服務(wù)動(dòng)力缺乏。
第三，風(fēng)電審批權(quán)下放，地方政府規(guī)劃監(jiān)管能力不一?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》明確，企業(yè)投資風(fēng)電站項(xiàng)目核準(zhǔn)由國(guó)家發(fā)展改革委下放至地方政府投資主管部門(mén)。權(quán)力下放之后，風(fēng)電項(xiàng)目如何核準(zhǔn)，如何加強(qiáng)規(guī)劃、監(jiān)管成為擺在當(dāng)?shù)卣媲暗碾y題?？傮w而言，地方政府積極性高，但也有盲目追求政績(jī)的短視。有些地方政府對(duì)本地資源、系統(tǒng)配套能力和消納的重要性認(rèn)識(shí)和理解不透，在穩(wěn)增長(zhǎng)壓力之下，盲目推進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)程，在不具備電網(wǎng)送出等開(kāi)發(fā)條件的前提下，催促開(kāi)發(fā)企業(yè)開(kāi)工建設(shè)項(xiàng)目。部分地方甚至不按國(guó)家統(tǒng)一規(guī)劃，擅自審批計(jì)劃外新項(xiàng)目，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)眾多地區(qū)風(fēng)電場(chǎng)棄風(fēng)限電現(xiàn)象加重。
再加上，有的企業(yè)也急于擴(kuò)大規(guī)模、搶占市場(chǎng)份額，不計(jì)后果加快項(xiàng)目上馬，造成無(wú)序建設(shè)。此外，國(guó)家發(fā)展改革委釋放的風(fēng)電調(diào)價(jià)信號(hào)，也導(dǎo)致眾多開(kāi)發(fā)商爭(zhēng)相趕在年底大限之前搶上項(xiàng)目，這客觀上進(jìn)一步加劇了部分地區(qū)的棄風(fēng)限電形勢(shì)。
第四，電力管理存在突出矛盾，保障可再生能源發(fā)展的相關(guān)法律難以全面落實(shí)。2006年，我國(guó)《可再生能源法》的施行，使可再生能源終于有法可依，“國(guó)家鼓勵(lì)和支持可再生能源并網(wǎng)發(fā)電”、“國(guó)家將可再生能源的開(kāi)發(fā)利用列為能源發(fā)展的優(yōu)先領(lǐng)域，推動(dòng)可再生能源市場(chǎng)的建立和發(fā)展”等表述彰顯了國(guó)家推動(dòng)清潔能源發(fā)展的決心。2007年，我國(guó)發(fā)布《節(jié)能發(fā)電調(diào)度辦法(試行)》。2015年，國(guó)家對(duì)《可再生能源法》進(jìn)行了修改，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局又配套電改出臺(tái)了《關(guān)于改善電力運(yùn)行調(diào)節(jié)促進(jìn)清潔能源多發(fā)滿發(fā)的指導(dǎo)意見(jiàn)》。從整體上看，這些文件都不具有法律約束能力，落實(shí)這些制度的具體執(zhí)行辦法“缺位”，很難對(duì)優(yōu)先使用清潔能源作出強(qiáng)有力的規(guī)制。面對(duì)這種現(xiàn)實(shí)，發(fā)電企業(yè)不得不將希望寄托在“可再生能源配額制”之上，但由于配額制涉及多個(gè)地區(qū)、多家企業(yè)的切身利益，政府、企業(yè)難以達(dá)成共識(shí)，制度至今都未出臺(tái)。目前，多數(shù)省區(qū)仍采用年度發(fā)電量計(jì)劃管理，維持所有機(jī)組“平均上網(wǎng)小時(shí)數(shù)”的政策，加上省級(jí)政府具有自由裁量權(quán)，導(dǎo)致風(fēng)電機(jī)組為火電機(jī)組讓路。“十三五”期間，如果電力運(yùn)行管理還以常規(guī)電源為主，不針對(duì)新能源發(fā)展特點(diǎn)作出實(shí)質(zhì)性調(diào)整，棄風(fēng)限電的局面仍將持續(xù)，并有繼續(xù)擴(kuò)大的可能性。
關(guān)于解決棄風(fēng)限電問(wèn)題的幾點(diǎn)思考
作為推動(dòng)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命和破解環(huán)境污染難題的首選，“十三五”及未來(lái)一段時(shí)期，我國(guó)風(fēng)電發(fā)展仍有較大的增量空間。但是在電力市場(chǎng)進(jìn)入低增長(zhǎng)、低利用小時(shí)數(shù)的“雙低”通道背景下，由于風(fēng)電發(fā)展仍存在系列體制機(jī)制問(wèn)題，棄風(fēng)限電現(xiàn)象短期內(nèi)難以消除。要緩解棄風(fēng)限電問(wèn)題，建議重點(diǎn)實(shí)施以下舉措：
一、通過(guò)運(yùn)用風(fēng)火替代交易、探索風(fēng)電供熱和制氫，以及建設(shè)智能電網(wǎng)等手段，進(jìn)一步拓寬渠道，緩解消納問(wèn)題。首先，應(yīng)在當(dāng)前限電嚴(yán)重地區(qū)通過(guò)建立風(fēng)火替代交易機(jī)制，擴(kuò)大風(fēng)電就地消納份額。由火電企業(yè)為風(fēng)電企業(yè)提供發(fā)電空間，火電企業(yè)獲得雙方協(xié)議約定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，風(fēng)電企業(yè)減少因電網(wǎng)調(diào)度限制出力而造成的電量損失。風(fēng)火替代交易機(jī)制的推廣，不僅促進(jìn)解決風(fēng)電消納問(wèn)題，還節(jié)約了大量的煤炭資源，減輕了環(huán)境污染程度，有利于推動(dòng)新舊能源交替使用，促進(jìn)能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化。
其次，要深入研究風(fēng)電供熱、風(fēng)電制氫等新模式，進(jìn)一步拓展風(fēng)電消納渠道。我國(guó)“三北”地區(qū)多屬于冬季供暖區(qū)域，北方地區(qū)的風(fēng)能資源冬季夜間最大，而這正是用電負(fù)荷的低谷時(shí)段和取暖供熱的高峰時(shí)段，為了滿足建筑取暖供熱需要，按目前電網(wǎng)調(diào)度規(guī)則熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組需優(yōu)先運(yùn)行，風(fēng)電機(jī)組被迫棄風(fēng)停運(yùn)，如果能夠設(shè)計(jì)合理規(guī)則和機(jī)制，風(fēng)電供暖將有助于緩解這個(gè)問(wèn)題。另外，國(guó)內(nèi)首個(gè)風(fēng)電制氫工業(yè)應(yīng)用項(xiàng)目也已進(jìn)入加速施工階段。值得注意的是，風(fēng)電供暖與風(fēng)電制氫在我國(guó)仍處于示范階段，其發(fā)展成熟需要一定過(guò)程，政府部門(mén)仍須協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，加快制定包括規(guī)劃、合理定價(jià)、交易制度等在內(nèi)的促進(jìn)風(fēng)電消納的一攬子政策。
再次，以互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展為契機(jī)，通過(guò)建設(shè)智能電網(wǎng)等手段解決風(fēng)電消納問(wèn)題。“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代的到來(lái)，也讓風(fēng)電機(jī)組及其設(shè)備變得更加智能化，將互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)的思維應(yīng)用于風(fēng)電設(shè)備制造和風(fēng)電場(chǎng)運(yùn)維，將很快成為現(xiàn)實(shí)。將來(lái)電力系統(tǒng)會(huì)以能源互聯(lián)網(wǎng)、智能電網(wǎng)、需求側(cè)響應(yīng)及相關(guān)儲(chǔ)能技術(shù)作為手段，輔以各類社會(huì)資源，合理安排間歇用能負(fù)荷，隨時(shí)動(dòng)態(tài)優(yōu)化能源的需求和供應(yīng)，并實(shí)時(shí)進(jìn)行電力交易，保證最大限度消納新能源。此外，智能電網(wǎng)通過(guò)技術(shù)的延伸，可實(shí)現(xiàn)“橫向多源互補(bǔ)，縱向源—網(wǎng)—荷—儲(chǔ)協(xié)調(diào)優(yōu)化”，將在最大程度上促進(jìn)可再生能源消納利用。
二、嚴(yán)格控制限電嚴(yán)重地區(qū)風(fēng)電項(xiàng)目核準(zhǔn)和建設(shè)，調(diào)整風(fēng)電電價(jià)政策，放緩風(fēng)電開(kāi)發(fā)節(jié)奏，為存量項(xiàng)目留出消納空間。國(guó)家能源局明確提出，堅(jiān)持把風(fēng)電運(yùn)行狀況作為風(fēng)電開(kāi)發(fā)建設(shè)的基本條件。對(duì)市場(chǎng)消納能力充足，不存在棄風(fēng)限電情況的省(區(qū)、市)，原則上不限制新建項(xiàng)目規(guī)模；對(duì)局部地區(qū)存在棄風(fēng)限電情況的省(區(qū)、市)，應(yīng)限制新建項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模，并避免新建項(xiàng)目在棄風(fēng)限電地區(qū)的布局；對(duì)于棄風(fēng)限電情況較為嚴(yán)重的省(區(qū)、市)，原則上不安排新建項(xiàng)目規(guī)模。而今，風(fēng)電項(xiàng)目審批權(quán)下放至地方政府，地方能源主管部門(mén)應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)本地資源、系統(tǒng)配套能力和消納的高度重視和深入理解，避免盲目核準(zhǔn)項(xiàng)目；要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，全面考慮開(kāi)發(fā)企業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題，不要在電網(wǎng)送出條件不成熟情況下，催促開(kāi)發(fā)企業(yè)開(kāi)工建設(shè)項(xiàng)目，避免局部棄風(fēng)限電加重。風(fēng)電開(kāi)發(fā)企業(yè)也要根據(jù)市場(chǎng)消納的實(shí)際情況理性發(fā)展，不要為了急于擴(kuò)大規(guī)模、搶占市場(chǎng)份額，不計(jì)后果加快項(xiàng)目上馬，造成無(wú)序建設(shè)。
同時(shí)，可以通過(guò)調(diào)整風(fēng)電電價(jià)政策，降低限電嚴(yán)重地區(qū)增量項(xiàng)目上網(wǎng)電價(jià)，控制裝機(jī)容量規(guī)模。價(jià)格信號(hào)的順暢傳導(dǎo)將形成消費(fèi)帶動(dòng)生產(chǎn)、生產(chǎn)促進(jìn)消費(fèi)的良性循環(huán)。就電力生產(chǎn)而言，“以銷定產(chǎn)”將抑制發(fā)電企業(yè)的盲目擴(kuò)張沖動(dòng)。目前，我國(guó)第Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ類風(fēng)資源區(qū)風(fēng)電電價(jià)的調(diào)整，應(yīng)該以消除棄風(fēng)限電為前提條件。建議充分發(fā)揮價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制，對(duì)限電嚴(yán)重地區(qū)新開(kāi)發(fā)的風(fēng)電項(xiàng)目上網(wǎng)電價(jià)進(jìn)行下調(diào)，從整體角度弱化限電地區(qū)新投風(fēng)電項(xiàng)目贏利能力，減緩風(fēng)電開(kāi)發(fā)企業(yè)繼續(xù)搶占風(fēng)電資源、擴(kuò)大裝機(jī)規(guī)模的動(dòng)力，在風(fēng)電限電問(wèn)題解決前，放慢限電嚴(yán)重地區(qū)風(fēng)電發(fā)展腳步。
三、加強(qiáng)風(fēng)電發(fā)展規(guī)劃管理，科學(xué)有序地進(jìn)行風(fēng)能資源的開(kāi)發(fā)利用。風(fēng)電發(fā)展規(guī)劃應(yīng)納入電力發(fā)展總體規(guī)劃，將風(fēng)電開(kāi)發(fā)與其他能源開(kāi)發(fā)相結(jié)合，統(tǒng)籌規(guī)劃，“水火核風(fēng)光”通盤(pán)考慮，以盡快形成煤、油、氣、核、可再生能源多輪驅(qū)動(dòng)的能源供應(yīng)體系。只有真正制定科學(xué)、統(tǒng)一、合理的風(fēng)電發(fā)展規(guī)劃，合理安排風(fēng)電發(fā)展的速度和規(guī)模，加強(qiáng)風(fēng)電項(xiàng)目與電網(wǎng)、火電、水電、核電等電力項(xiàng)目的協(xié)調(diào)，才能從源頭解決棄風(fēng)限電問(wèn)題。
一方面，合理規(guī)劃風(fēng)電發(fā)展方向，控制年度新增裝機(jī)規(guī)模。《國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃(2014-2020年)》提出，到2020年并網(wǎng)風(fēng)電裝機(jī)容量達(dá)到2億千瓦，精細(xì)化、高效化、穩(wěn)定化應(yīng)成為實(shí)現(xiàn)這一發(fā)展目標(biāo)的前提。目前限電嚴(yán)重的“三北”地區(qū)風(fēng)電項(xiàng)目的投資回報(bào)已呈逐年下降趨勢(shì)，并已出現(xiàn)大量風(fēng)電場(chǎng)經(jīng)營(yíng)虧損狀況，應(yīng)嚴(yán)格控制這些地區(qū)的裝機(jī)節(jié)奏，盡量減少大規(guī)模并網(wǎng)導(dǎo)致棄風(fēng)限電帶來(lái)的損失。
另一方面，加強(qiáng)風(fēng)電與電網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。面對(duì)中國(guó)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)持續(xù)快速發(fā)展，電網(wǎng)企業(yè)已做了大量的工作，國(guó)家電網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示，截至2014年年底，國(guó)家電網(wǎng)公司累計(jì)投資795億元，建成新能源并網(wǎng)及送出線路4萬(wàn)千米，其中，風(fēng)電3.7萬(wàn)千米、太陽(yáng)能發(fā)電2625千米。未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)風(fēng)電與電網(wǎng)的統(tǒng)一規(guī)劃，建立風(fēng)電項(xiàng)目與電網(wǎng)工程同步規(guī)劃、同步投產(chǎn)的有效機(jī)制。此外，特高壓需要規(guī)劃好輸電通道中風(fēng)電和火電的結(jié)構(gòu)，從而保證風(fēng)電的上網(wǎng)空間。但是，從目前實(shí)際情況看，通過(guò)風(fēng)電上網(wǎng)通道建設(shè)，是否能夠保證風(fēng)電全額發(fā)電送出還是一個(gè)值得期待的問(wèn)題。
四、切實(shí)轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，讓風(fēng)電“集中規(guī)?；_(kāi)發(fā)”與“分散式開(kāi)發(fā)”并舉，鼓勵(lì)風(fēng)電就地消納。在開(kāi)發(fā)大型風(fēng)電基地同時(shí)，積極建設(shè)中小型風(fēng)電項(xiàng)目接入配電網(wǎng)就地消納。可再生能源發(fā)電外送有7%以上的損耗，加上需大量配套調(diào)峰電源，當(dāng)外送距離超過(guò)2000千米，項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性將變差，還不如在東中部地區(qū)發(fā)展分散式風(fēng)電。從短期發(fā)展目標(biāo)來(lái)看，國(guó)家能源主管部門(mén)已將風(fēng)電的利用水平，作為國(guó)家第五批核準(zhǔn)計(jì)劃布局與規(guī)模的前提條件，中東部和南方地區(qū)首次占據(jù)發(fā)展的主要位置。在中長(zhǎng)期內(nèi)，仍應(yīng)因地制宜，積極穩(wěn)妥推進(jìn)分散式風(fēng)電，建議國(guó)家能源主管部門(mén)盡快出臺(tái)分散式風(fēng)電的扶持政策，完善產(chǎn)業(yè)規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，地方政府出臺(tái)相關(guān)實(shí)施細(xì)則，盡快促進(jìn)分散式風(fēng)電市場(chǎng)的形成。
五、積極推進(jìn)風(fēng)電系統(tǒng)輔助服務(wù)的市場(chǎng)化。風(fēng)電要想發(fā)展，必須解決調(diào)峰問(wèn)題。從實(shí)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，火電具有很強(qiáng)的調(diào)峰能力，抽水蓄能電站、蓄電池、燃?xì)舛寄転轱L(fēng)電調(diào)峰，但相關(guān)輔助服務(wù)市場(chǎng)尚未建立，利益補(bǔ)償機(jī)制仍處于缺位狀態(tài)。建議政府部門(mén)進(jìn)一步測(cè)算有關(guān)輔助服務(wù)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，或建立調(diào)峰調(diào)頻等輔助服務(wù)交易市場(chǎng)，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)辦法調(diào)動(dòng)有調(diào)峰能力電廠調(diào)峰的積極性，建立調(diào)峰、調(diào)頻等輔助服務(wù)的補(bǔ)償機(jī)制，深入挖掘系統(tǒng)調(diào)峰能力，不斷提高本地電網(wǎng)消納風(fēng)電的能力。出臺(tái)配套細(xì)則，加快建設(shè)抽水蓄能、燃?xì)獍l(fā)電等調(diào)峰電源，積極發(fā)展調(diào)峰性能好、高參數(shù)、大容量、高效率燃煤機(jī)組，并加快調(diào)節(jié)性能好的大型水電基地建設(shè)，以滿足系統(tǒng)調(diào)峰需求、促進(jìn)風(fēng)電與調(diào)峰電源協(xié)調(diào)發(fā)展。
六、推進(jìn)電力體制改革，建立公平競(jìng)爭(zhēng)的電力市場(chǎng)和調(diào)度機(jī)制，才是解決棄風(fēng)限電的根本之策。電改的最終目標(biāo)是構(gòu)建政企分開(kāi)、公平競(jìng)爭(zhēng)、開(kāi)放有序、健康發(fā)展的電力市場(chǎng)體系。目前我國(guó)尚未完全建立起電力市場(chǎng)機(jī)制，電力資源配置基本停留在行政審批的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式上；電價(jià)改革嚴(yán)重滯后，電價(jià)傳導(dǎo)機(jī)制不健全。這些都是《可再生能源法》難執(zhí)行、節(jié)能調(diào)度辦法難實(shí)施的根本原因。其實(shí)，電力系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)較高比例的風(fēng)電接入在技術(shù)上是可行的，比如蒙西電網(wǎng)一直保持著高比例風(fēng)電接納記錄?？梢哉f(shuō)，電力體制改革及其營(yíng)造的市場(chǎng)環(huán)境是否到位，將決定風(fēng)電能否優(yōu)先上網(wǎng)及全額收購(gòu)。建議加快電力市場(chǎng)化改革，改變當(dāng)前以計(jì)劃電量為基礎(chǔ)的電力系統(tǒng)運(yùn)行模式，構(gòu)建公平有效的電力市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制；加快放開(kāi)售電和配電業(yè)務(wù)，同時(shí)出臺(tái)可再生能源配額制，為能源新業(yè)態(tài)健康發(fā)展創(chuàng)造條件；通過(guò)市場(chǎng)手段改變水電、風(fēng)電等可再生能源跨區(qū)輸送價(jià)格及利益分配機(jī)制，促進(jìn)可再生能源良性發(fā)展。
