3月以來(lái)，財(cái)政部門(mén)將籌劃一次性解決可再生能源補(bǔ)貼欠款的消息甚囂塵上。雖然政府部門(mén)沒(méi)有做出過(guò)官方回應(yīng)，但各類(lèi)媒體的轉(zhuǎn)發(fā)與演繹已經(jīng)鋪天蓋地。
（來(lái)源：微信公眾號(hào)“風(fēng)電順風(fēng)耳”作者：宋燕華）
補(bǔ)貼拖欠問(wèn)題是困擾行業(yè)多年的不可承受之重，如能順利解決必然是樂(lè)見(jiàn)其成的好事。但僅以這一次的事件來(lái)說(shuō)，受到輿論帶節(jié)奏的影響，行業(yè)對(duì)補(bǔ)貼拖欠的理解過(guò)于簡(jiǎn)單和偏頗。
事實(shí)上，國(guó)補(bǔ)償還問(wèn)題，沒(méi)你想象得簡(jiǎn)單。
再憶補(bǔ)貼來(lái)龍去脈
從《可再生能源法》頒布實(shí)施起算，標(biāo)桿電價(jià)制度已經(jīng)執(zhí)行了16年，但一直缺少關(guān)于補(bǔ)貼收支數(shù)據(jù)的完整官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。
中央財(cái)政預(yù)算是最重要的數(shù)據(jù)來(lái)源，揭示了兩個(gè)關(guān)鍵要素：每年收多少（可再生能源電價(jià)附加收入）和每年發(fā)多少（可再生能源電價(jià)附加支出）。詳見(jiàn)《從中央財(cái)政預(yù)算看可再生能源補(bǔ)貼的前世今生》
除此外，每年新增需求、累計(jì)拖欠情況均未披露，唯一一個(gè)非正式的官方數(shù)據(jù)來(lái)自2019年發(fā)改委有關(guān)人員的對(duì)外表述，明確當(dāng)時(shí)全國(guó)補(bǔ)貼累計(jì)拖欠金額約為2600億元，此后再無(wú)更新數(shù)據(jù)。
即便如此，補(bǔ)貼拖欠趨勢(shì)并非不可預(yù)測(cè)。綜合來(lái)看，補(bǔ)貼拖欠是一個(gè)2對(duì)3的較量。
補(bǔ)貼覆蓋率分子包括電價(jià)附加和中央轉(zhuǎn)移支付兩部分。其中電價(jià)附加是主要構(gòu)成要素，占比超過(guò)90%，以西藏、新疆（2013年以后）以外地區(qū)的第二、第三產(chǎn)業(yè)和居民用電量為基數(shù)，乘以不同的征收標(biāo)準(zhǔn)而得。通過(guò)歷年全社會(huì)用電量數(shù)據(jù)驗(yàn)算可知，實(shí)際征收額僅為應(yīng)征收的70-75%左右，這其中有線損的固有影響，更主要是自備電廠未及時(shí)足額繳納電價(jià)附加的原因所致。中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付是另一個(gè)來(lái)源，起到彌補(bǔ)差額的作用，近年來(lái)穩(wěn)定在60-80億元之間，并未因補(bǔ)貼缺口增大而增加。
資金需求方面，主要包括含補(bǔ)貼的風(fēng)電、光伏、生物質(zhì)三種電源，業(yè)主自建的外送線路也曾包括在內(nèi)，但2018年以后停止發(fā)放（詳見(jiàn)《4萬(wàn)公里外送線路回購(gòu)待考》）。雖然各電源補(bǔ)貼電價(jià)是明確的，但由于難以區(qū)分同一年份不同補(bǔ)貼強(qiáng)度項(xiàng)目的發(fā)電量占比，補(bǔ)貼需求只能大致匡算，并不準(zhǔn)確。不過(guò)通過(guò)與2019年累計(jì)拖欠金額2600億元的節(jié)點(diǎn)做對(duì)比，可以使得補(bǔ)貼償付的模擬在整體上不存在重大偏差。
值得注意的是，為減少補(bǔ)貼資金需求，2019年財(cái)政部發(fā)文表示，與電網(wǎng)結(jié)算的補(bǔ)貼資金將采取不含稅價(jià)。在電量和含稅價(jià)不變的情況下，補(bǔ)貼需求會(huì)因此減少。
刻畫(huà)補(bǔ)貼拖欠的原有趨勢(shì)
2022年開(kāi)始，雖然風(fēng)光進(jìn)入全面平價(jià)時(shí)代，但只是含補(bǔ)貼裝機(jī)不新增，不等于補(bǔ)貼需求不復(fù)存在。
截止2021年末全國(guó)6.35億千瓦風(fēng)光裝機(jī)當(dāng)中絕大多數(shù)都是含補(bǔ)貼項(xiàng)目；其中超過(guò)4.3億千瓦裝機(jī)是2015年以后并網(wǎng)的中生代項(xiàng)目，在實(shí)際發(fā)電能力與合理利用小時(shí)數(shù)相差不大的情況下，理論上還有14-20年的持續(xù)補(bǔ)貼需求。生物質(zhì)發(fā)電機(jī)組雖然在十三五期間錯(cuò)過(guò)增長(zhǎng)時(shí)機(jī)，卻成為十四五期間唯一實(shí)現(xiàn)補(bǔ)貼資金逆增長(zhǎng)的品類(lèi)。發(fā)改委發(fā)文明確表示，2020年和2021年新增生物質(zhì)補(bǔ)貼額度為15億元和25億元。
幾個(gè)因素疊加，到2030-2035年生物質(zhì)補(bǔ)貼到期、首批規(guī)模化并網(wǎng)的風(fēng)光項(xiàng)目逐步退出補(bǔ)貼序列之前，年均補(bǔ)貼需求將保持在2000億元左右。
來(lái)源方面，如果沒(méi)有中央轉(zhuǎn)移支付等外部資金的支持，補(bǔ)貼資金將在當(dāng)前1000億元的基礎(chǔ)上，依靠用電量增長(zhǎng)和自備電廠征收率提升帶動(dòng)下電價(jià)附加的有機(jī)增長(zhǎng)，即使電能替代下增長(zhǎng)率高于歷史，與2000億元的需求相比，仍然處在入不敷出的狀態(tài)。2030年前后的平臺(tái)期，全社會(huì)累計(jì)拖欠補(bǔ)貼金額將超過(guò)1萬(wàn)億元，此后逐漸好轉(zhuǎn)。
提前償還的補(bǔ)貼資金來(lái)自哪里？
從近期各類(lèi)媒體的標(biāo)題可知，行業(yè)上對(duì)補(bǔ)貼拖欠最大的錯(cuò)誤認(rèn)知是認(rèn)為，欠補(bǔ)問(wèn)題一旦解決就會(huì)一勞永逸。如果要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，應(yīng)該做到如下兩點(diǎn)：1）歷史上拖欠的補(bǔ)貼被一次償還，2）未來(lái)不增加新的補(bǔ)貼拖欠。
通過(guò)以上分析可知，即使第一個(gè)目標(biāo)可以實(shí)現(xiàn)，基數(shù)清零，以1000億元的年收入面對(duì)2000億元的年需求，第二個(gè)目標(biāo)也是難以完成的。
另外，提前支付的補(bǔ)貼資金來(lái)自哪里？這是個(gè)極為關(guān)鍵的問(wèn)題。從目前行業(yè)披露的信息來(lái)看，應(yīng)包括兩部分，一是中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，二是國(guó)網(wǎng)發(fā)債。
針對(duì)國(guó)網(wǎng)發(fā)債部分，如遵循羊毛出在羊身上的原則，將以未來(lái)若干年實(shí)際征收的電價(jià)附加為還本付息依據(jù)。提前取得當(dāng)然是有好處的，但這只是現(xiàn)金流在時(shí)間上的移動(dòng)，并未改變補(bǔ)貼供需總形勢(shì)，還要額外支付資金成本。而且在這種情況下2023年新征收上來(lái)的電價(jià)附加將按照怎樣的順序和比例在電網(wǎng)還債和剩余補(bǔ)貼發(fā)放之間配置？
相比，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付才是最值得期待和最重要的體外資金補(bǔ)充，可以有效降低補(bǔ)貼缺口。
但值得注意的是，2022年披露的中央財(cái)政預(yù)算在結(jié)構(gòu)和數(shù)字上略顯異常。
首先，與可再生能源補(bǔ)貼相關(guān)的收支被首次歸入其他，從重要性水平來(lái)說(shuō)并不合理，而如果未來(lái)不重新獨(dú)立分類(lèi)或通過(guò)其他渠道披露，對(duì)社會(huì)公眾來(lái)說(shuō)補(bǔ)貼收支數(shù)據(jù)將更加無(wú)跡可尋。第二，如上所述，長(zhǎng)期以來(lái)中央本級(jí)政府性基金支出體現(xiàn)的都是實(shí)際征收并發(fā)放的電價(jià)附加資金，歷史數(shù)據(jù)具有一致性，2021年如出現(xiàn)增長(zhǎng)也應(yīng)源自用電量和征收率的增長(zhǎng)，不會(huì)出現(xiàn)巨變；中央轉(zhuǎn)移支付才反應(yīng)中央財(cái)政資金對(duì)可再生能源的額外支持，如果有財(cái)政資金補(bǔ)充應(yīng)該反應(yīng)在這個(gè)科目。但是實(shí)際披露的數(shù)據(jù)，發(fā)生巨變的是中央本級(jí)支出科目。由于缺少預(yù)算說(shuō)明，這一差異和變化不得而知。
補(bǔ)貼拖欠并不僅僅是個(gè)老問(wèn)題，如果不做任何調(diào)整，未來(lái)15年都將與風(fēng)光生物質(zhì)行業(yè)發(fā)展如影隨形。妥善解決拖欠問(wèn)題是萬(wàn)眾期待的好事，官方渠道能闡明補(bǔ)貼動(dòng)向則是撥云見(jiàn)日的重要一步。
評(píng)論