近日，國家能源局印發(fā)了《風電發(fā)展“十三五”規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）。明確了未來五年我國風電的發(fā)展目標、建設布局、重點任務、發(fā)展方式及保障措施等，為我國“十三五”時期風電優(yōu)化發(fā)展布局、解決棄風問題、促進產業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供了重要指導。近日，主要編制單位水電水利規(guī)劃設計總院副院長易躍春就規(guī)劃相關問題答記者問。
記者：請介紹《規(guī)劃》編制的背景，總的來看，此次《規(guī)劃》有何重點和亮點？
易躍春：該規(guī)劃是國家能源局組織我院及相關行業(yè)權威機構、企業(yè)、科研單位等共同編制完成，在編制過程中，得到了各?。▍^(qū)、市）發(fā)改委的大力支持，保證了《規(guī)劃》編制的嚴謹性和科學性。
《規(guī)劃》明確了未來五年我國風電的發(fā)展目標、建設布局、重點任務、發(fā)展方式及保障措施等，為我國“十三五”時期風電優(yōu)化發(fā)展布局、解決棄風問題、促進產業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供了重要指導。
總體來看，“十三五”風電發(fā)展規(guī)劃目標有保有壓，發(fā)展總量目標穩(wěn)中有升，以消納為導向優(yōu)化調整布局，重點解決風電問題，保障措施放管結合。
并且，此次《規(guī)劃》的制定，也體現了政府部門工作思路的轉變，面對社會上對風電消納等問題的爭議，以解決風電規(guī)?；l(fā)展中存在的問題為導向，提質增效、做優(yōu)存量，同時通過放管結合的政策保障措施，切實保障風電產業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。
總之，本次《規(guī)劃》相較以往的規(guī)劃既有亮點又有重點。
記者：《規(guī)劃》對風電“十三五”發(fā)展總量的設定有何依據，體現了怎樣的發(fā)展思路？
易躍春：“十三五”風電發(fā)展總量目標穩(wěn)中有升。
我們首先回顧一下《風電發(fā)展“十二五”規(guī)劃》的落實情況?！笆濉币?guī)劃提出的目標是，到2015年風電并網裝機容量達到1.04億千瓦，年發(fā)電量達到1900億千瓦時，占全國總發(fā)電量比重超過3%。實際上，到2015年底全國風電并網裝機達到了1.29億千瓦，年發(fā)電量1863億千瓦時，占全國總發(fā)電量的3.3%?？梢?，實際風電發(fā)展情況與規(guī)劃的各項指標高度契合，這也從實際驗證了“十二五”規(guī)劃編制的科學性和預測的準確性。
為實現2020年國家減排目標，保持產業(yè)平穩(wěn)健康發(fā)展，在總結“十二五”規(guī)劃成功經驗的基礎上，結合我國風電發(fā)展的新情況和新趨勢，《規(guī)劃》提出了“十三五”風電發(fā)展的總量目標：到2020年，風電并網裝機容量達到2.1億千瓦以上，其中海上風電并網裝機達到500萬千瓦以上；風電年發(fā)電量達到4200億千瓦時以上，約占全國總發(fā)電量的6%。
“十三五”總量目標的提出，是在“十二五”風電高速發(fā)展背景下，考慮到既有的棄風限電情況，“十三五”期間要在發(fā)展速度上稍微收一收，同時又要滿足我國提出2020年實現非化石能源占一次能源消費比重達到15%左右的要求。因此，2020年風電裝機2.1億千瓦的總量目標并不高，只是我國“十三五”風電發(fā)展的一個保障性最低目標。
根據總量目標，2016~2020年新增風電裝機容量8100萬千瓦以上，年均新增約1600萬千瓦，“十三五”年均增長率7.4%，相比“十二五”的實際年均增長率23.4%有較大降低。由此可見，規(guī)劃對于“十三五”期間風電發(fā)展方式不再以規(guī)模為導向，更注重品質的提升，總量目標穩(wěn)中有升。
記者：此次《規(guī)劃》對風電建設布局做出了重大調整，中東部和南方地區(qū)規(guī)劃新增裝機規(guī)模首次超過三北地區(qū)，這樣的調整基于怎樣的考慮？
易躍春：《規(guī)劃》以消納為導向，優(yōu)化調整發(fā)展布局。
對于“十三五”規(guī)劃目標2.1億千瓦風電的接納能力問題，我院牽頭水電總院、電規(guī)總院、國家電網公司、南方電網公司、內蒙古電網公司，以及各省發(fā)改委研究確定了各省（區(qū)、市）的調峰空間。研究結果表明：在不考慮火電靈活性改造、用戶側需求響應、削峰填谷等更有力措施的情況下，2020年完全可以在一定合理棄風空間內實現2.1億千瓦風電的消納，前提是建設布局要優(yōu)化。
在布局思路上，與“十二五”時期的以資源為導向大基地建設的發(fā)展模式相比較，“十三五”規(guī)劃對風電建設布局有重大的調整，以促進風電就地消納為導向，將風電開發(fā)主戰(zhàn)場從“三北”地區(qū)轉向消納能力好的中東部和南方地區(qū)?！笆濉逼陂g，中東部和南方地區(qū)新增風電裝機2200萬千瓦，僅占全國新增的23%，“三北”地區(qū)新增風電裝機7340萬千瓦，占全國新增的77%。根據《規(guī)劃》，“十三五”期間，中東部和南方地區(qū)新增風電裝機（含海上風電）4700萬千瓦以上，比例進一步提高，占全國新增的57%，是“十二五”占比的2.5倍，“十三五”年均增速也達到21.8%；“三北”地區(qū)則首要是解決存量風電的棄風問題，在此基礎上考慮新增風電裝機3500萬千瓦左右，比例降低至全國新增的43%，“十三五”年均增速僅6.0%。
同時，在規(guī)劃目標上采取有保有壓的政策，對于風電利用情況較好、不存在棄風限電問題的省份，將把規(guī)劃目標作為最低目標，鼓勵各省制定更高的發(fā)展目標；對于棄風限電比較嚴重的省份，以解決存量風電的消納為主，通過各類示范和深化體制改革盡快解決風電的消納問題。
記者：我國海上風電“十三五”規(guī)劃裝機規(guī)模仍然維持“十二五”的500萬千瓦，“十三五”期間完成這一規(guī)劃規(guī)模是否有難度？
易躍春：在海上風電方面，由于海上風電在勘探、設計、施工、安裝、以及整機制造運行上都具有較大的復雜性，造價較高，目前海上風電還處于示范起步的階段，相關經驗還不足。截至2015年底我國海上風電并網裝機容量僅75萬千瓦，與“十二五”規(guī)劃中500萬千瓦的發(fā)展目標尚有較大差距。
“十三五”期間，海上風電的發(fā)展策略更加注重穩(wěn)健，絕不催熟，在總結當前發(fā)展經驗的基礎上，提出了并網裝機500萬千瓦以上的發(fā)展總量目標。事實上，截至今年6月，我國已核準海上風電裝機容量達到557萬千瓦。由此可見，到2020年實現海上風電500萬千瓦以上并網規(guī)模的目標是可以預期的。并且，海上風電相較陸上風電而言消納條件更好，在“十三五”期間將發(fā)揮更加重要的作用。
記者：消納問題是風電發(fā)展最亟待解決的最重點問題，“十三五”規(guī)劃對解決這一問題給出了哪些指引？
易躍春：《規(guī)劃》的核心任務就是解決風電消納問題
目前，我國棄風限電情況嚴重，2015年全年棄風電量339億千瓦時，平均棄風率達到15%?！笆濉逼陂g如不能有效解決這個問題，整個風電行業(yè)的發(fā)展將失去意義，裝機量增加，發(fā)電量不能對應增長，只能造成投資浪費。因此，“十三五”規(guī)劃的核心任務就是要解決風電消納問題。對此，《規(guī)劃》的發(fā)展目標中，除了總量目標，還首次明確了消納利用目標，并將“有效解決風電消納問題”作為規(guī)劃的第一大重點任務。
為解決風電消納問題，重點是要做好三方面工作：
一是充分挖掘系統調峰能力。推進現有火電機組的靈活性改造是快速提高現有系統調峰能力的便捷途徑。特別是對應《電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出的“十三五”期間通過對火電機組的靈活性改造在“三北”地區(qū)增加4500萬千瓦的調峰能力，這將在很大程度上緩解這些地區(qū)棄風限電問題。
二是多途徑提升風電消納。出現棄風現象跟我國整體的能源需求放緩、裝機相對過剩有關系，在這種情況下，風電、火電、水電都要搶占發(fā)電空間，競爭十分激烈。因此，拓展風電消納新領域，提高風電就地利用能力，是提高風電消納的最為直接有效的手段。例如推廣風電清潔供暖、風電與地熱及低溫熱源結合的綠色綜合供暖系統，開展風電制氫、風電淡化海水等新型就地消納示范，探索風光儲互補的微電網形式的風電資源利用方式等。
三是利用特高壓輸電通道實現“三北”地區(qū)風電的大規(guī)模跨區(qū)外送消納?！笆濉逼陂g我國在“三北”風電基地部署了7900萬千瓦風電裝機，考慮以本地消納為主，未對其外送通道進行具體規(guī)劃，目前“三北”地區(qū)風電送出消納受阻，2015年棄風率達到19%。為解決風電送出問題，“十三五”規(guī)劃重點研究了“三北”地區(qū)風電的跨區(qū)送出消納途徑，結合大氣污染防治行動計劃重點通道建設，計劃通過錫盟~山東、蒙西~天津南等2條特高壓交流通道，錫盟~泰州、上海廟~山東、扎魯特~山東、晉北~江蘇、酒泉~湖南、寧東~浙江、準東~皖南等7條特高壓直流通道，解決“三北”地區(qū)4000萬千瓦風電的外送消納問題。
記者：《規(guī)劃》在政策措施方面將如何保障并促進風電健康穩(wěn)定發(fā)展？
易躍春：此次提出的四個保障措施中“兩管兩放”，體現了政府簡政放權、放管結合的工作思路。
一是多舉措加強全額保障性收購制度的落實。
一方面是督促各級政府主管部門在組織編制地區(qū)年度發(fā)電計劃和電力電量平衡方案時，優(yōu)先預留風電發(fā)電空間，鼓勵其參與市場交易，在保障電網安全穩(wěn)定的前提下，嚴格落實可再生能源發(fā)電的全額保障性收購。同時破除體制障礙，推進接納高比例風電的技術手段的應用，通過提高電力運行調度的靈活性等手段切實提高電網對風電的接納能力。
二是加強行業(yè)監(jiān)管和引導機制建立。
一方面是建立信息管理和監(jiān)測體系，加強對風電建設運行的“事中、事后”監(jiān)管。事實上，目前國家能源局主導的國家可再生能源信息管理平臺已于2015年11月上線運行，該平臺已經實現了國家對風電項目從規(guī)劃、建設到運行以及補貼資金利用等全過程管理，為提升政府決策和管理水平提供了有力的支持。相信未來五年，隨著信息化技術的不斷進步，風電的管理和發(fā)展將更趨于科學和高品質。
另一方面是通過建立風電開發(fā)監(jiān)測預警機制來優(yōu)化產業(yè)布局。建立風電投資開發(fā)預警機制，對棄風限電問題突出、無法完成最低保障性收購小時數的地區(qū)實施一票否決制度，合理引導風電企業(yè)的投資布局。
三是適度放權，完善年度開發(fā)方案管理機制。
風電“十二五”規(guī)劃發(fā)展總量目標能夠精準如期完成，很重要的一點是國家能源局通過發(fā)布五批次的風電項目核準計劃實施了年度規(guī)模管控，保障了“十二五”期間風電的穩(wěn)定有序發(fā)展，這是保障行業(yè)可持續(xù)發(fā)展、避免大起大落的重要措施。
因此，在“十三五”期間，一方面需要繼續(xù)通過項目核準計劃來實施年度規(guī)模管控，通過年度建設方案管理，實現“十三五”期間風電發(fā)展節(jié)奏的穩(wěn)定可控，保障其穩(wěn)定有序發(fā)展。另一方面，又要簡政放權，鼓勵以市場化方式優(yōu)化配置風電，對于風電發(fā)展較好、不存在棄風限電問題的地區(qū)要放開年度建設規(guī)模指標。
四是放開市場，創(chuàng)新價格補償機制。
風電產業(yè)的發(fā)展對財政補貼依賴程度較高，目前我國可再生能源補貼資金缺口已達到550億元，隨著每年新增風電裝機的增加，資金缺口將進一步放大，預計到2020年累計補貼缺口將高達2800億元，現有的價格補償機制已無法滿足我國可再生能源的快速發(fā)展需求。并且，龐大的資金缺口已成為阻礙風電產業(yè)持續(xù)發(fā)展的最大障礙和最大不確定因素。因此，創(chuàng)新價格補償機制勢在必行，未來補貼資金的缺口必須通過市場機制來解決，政府直接補貼的退出將是“十三五”補貼政策的調整定勢。
在保障措施上，為保障政府補貼退出后風電產業(yè)仍然能夠維持健康穩(wěn)定發(fā)展，這就需要研究建立一種長效機制，通過市場化手段來滿足風電發(fā)展的補貼資金需求，這也是本次《規(guī)劃》在政策保障機制中的一項重大舉措。
從國際經驗來看，綠色證書已成為可再生能源配額制的一種通用配套政策，既是支撐責任主體實現配額義務的手段，也是一種重要的利益協調和義務指標平衡機制。通過綠色證書交易，風電企業(yè)可以獲取支撐其發(fā)展的補貼資金，有利于逐步降低政府補貼強度；同時能夠平衡不同地區(qū)配額指標差異，保障非化石能源消費目標和《規(guī)劃》發(fā)展目標的實現。
為此，“十三五”期間，我國將采取市場化手段來滿足風電發(fā)展的補貼資金，推進可再生能源發(fā)電配額考核和綠色證書交易制度的實施，逐步減少對財政直接補貼資金的需求，建立價格補償的長效機制。
